IV SA/Wr 792/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenie kary dyscyplinarnej nagany I. uchyla zaskarżone orzeczenie i orzeczenie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi jest orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...] z dnia [...], utrzymujące w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w T. nr [...] z dnia [...], uznające [...] A. W. winnym zarzucanego mu naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzające mu karę nagany. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 23 grudnia 2013 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wpłynął raport z dnia 17 grudnia 2013 r. [...] A. W., dotyczący niewłaściwego, jego zdaniem, postępowania przełożonych: Naczelnika Wydziału Kryminalnego oraz Komendanta Powiatowego Policji w T. W nawiązaniu do raportu z dnia 17 grudnia 2013 r. [...] A. W. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. kolejny raport z dnia 27 stycznia 2014 r. Ponadto w dniu 27 stycznia 2014 r. funkcjonariusz wystosował raport do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji, dotyczący ustalenia wymiaru urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego, przekazany przez KWP w dniu 3 marca 2014 r. do załatwienia zgodnie z właściwością Komendantowi Powiatowemu Policji. W trakcie postępowania funkcjonariusz przedłożył również wydruk wiadomości e-mail, skierowanej do KWP we W. z prośbą o udzielenie informacji o sposobie załatwienia skargi z dnia 17 grudnia 2013 r. drogą elektroniczną na podany adres e -mail. Następnie w dniu 4 lutego 2014 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji wpłynęło pismo strony, w nawiązaniu do raportu – skargi z dnia 17 grudnia 2013 r., raportu uzupełniającego z dnia 27 stycznia 2014 r. oraz raportu skierowanego drogą służbową z dnia 27 stycznia 2014 r., z prośba o udzielenie informacji o sposobie ich rozpatrzenia drogą elektroniczną na podany adres e - mail. Jednocześnie strona nadmieniła, że zwracała się już drogą elektroniczną w sprawie udzielenia informacji w sprawie skargi z dnia 17 grudnia 2013 r., ale nie otrzymała odpowiedzi. Ponadto strona wyraziła zgodę na korespondencję w tej formie jedynie w odniesieniu do w/w spraw. Odpowiedź na raport z dnia 17 grudnia 2013 r. została udzielona przez Z-cę Naczelnika Wydziału Kontroli KWP we W. pismem z dnia 10 lutego 2014 r., a odpowiedź na raport z dnia 27 stycznia 2014 r. dotyczący wymiaru urlopów została udzielona przez Z–cę Komendanta Powiatowego Policji pismem z dnia 21 marca 2014r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w T., na polecenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] A. W. i przedstawił mu zarzut naruszenia dyscypliny służbowej, polegający na tym, że w lutym 2014 r., kierując pisemny wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., dotyczący braku odpowiedzi na jego raport z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz dwa raporty z dnia 27 stycznia 2014 r., pominął swojego bezpośredniego przełożonego, czym naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że nie dopełnił obowiązków służbowych przez niezachowanie drogi służbowej, tj. o czyn określony w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644) i § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. Komendy Głównej Policji z dnia 17 grudnia 2013 r., poz. 99). Komendant Powiatowy Policji w T. orzeczeniem nr [...] z dnia [...], uznał [...] A. W. winnym zarzucanego mu naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzył mu karę nagany. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że obwiniony powinien złożyć wniosek drogą służbową do przełożonego uprawnionego do jego załatwienia za pośrednictwem bezpośredniego przełożonego. Natomiast obwiniony nie zachował drogi służbowej i sam, z pominięciem bezpośredniego przełożonego, skierował wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Obwiniony został zapoznany z treścią rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów i zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Zachowanie obwinionego w trakcie popełnienia przewinienia wyczerpuje znamiona winy umyślnej, ponieważ wiedział on o niezachowaniu drogi służbowej. Skoro funkcjonariusz nie dopełnił obowiązku służbowego, należało uznać go winnym naruszenia dyscypliny służbowej i ukarać karą nagany jako adekwatnej do rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny służbowej. W odwołaniu funkcjonariusz wniósł o uchylenie orzeczenia i umorzenie postępowania, wyjaśniając że jego wniosek stanowił prośbę o udzielenie informacji o sposobie rozpatrzenia raportów drogą elektroniczną i był skierowany do osoby prowadzącej postępowanie w jego sprawie. Wniosek ten był uzupełnieniem pierwotnego raportu, złożonego w trybie Działu VIII k.p.a., ponieważ upłynął już termin załatwienia sprawy, wynikający z k.p.a. Funkcjonariusz zaznaczył, że w toku postępowania, związanego ze złożoną skargą, składał w podobnym trybie inne wnioski do prowadzącego postępowanie, które zostały zinterpretowane poprawnie jako korespondencja skierowana do prowadzącego postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie wskazując, że funkcjonariusz popełnił przewinienie dyscyplinarne. Zdaniem wyższego przełożonego dyscyplinarnego obwiniony wiedział, że jego pismo z dnia 29 stycznia 2014 r. jest analizowane przez osobę zajmującą się skargami w KWP i odpowiedź będzie udzielona odrębnym pismem. W nadanym po dwóch dniach, tj. w dniu 1 lutego 2014 r., piśmie zawarł nową treść. Obwiniony wskazuje na nowy adres do korespondencji i wyraża zgodę na jej przekazanie w sprawie nieudzielenia odpowiedzi na raport z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz poszerza zakres sprawy o dwa raporty z dnia 27 stycznia 2014 r. Jednocześnie funkcjonariusz informuje Komendanta Wojewódzkiego Policji o nowej sprawie, czyli braku odpowiedzi na e-mail z dnia 29 stycznia 2014 r. Funkcjonariusz miał zamiar bezpośrednio powiadomić Komendanta Wojewódzkiego Policji o braku odpowiedzi na raport z dnia 17 grudnia 2013 r. i dwa raporty z dnia 27 stycznia 2014 r., a mając wiedzę o obowiązku zachowania drogi służbowej godził się na popełnienie przewinienia dyscyplinarnego. Wymierzenie kary nagany jest adekwatne do rodzaju oraz okoliczności popełnionego przewinienia dyscyplinarnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania dyscyplinarnego. Skarżący wyjaśnił, że wniosek nadany w dniu 1 lutego 2014 r. nie stanowił wniosku w sprawie osobowej, nie był wnioskiem o wszczęcie kolejnego postępowania ani nie dotyczył innej sprawy. Był korespondencją w toczącym się postępowaniu, skierowaną do osoby rozpatrującej sprawę i stanowił prośbę o udzielenie odpowiedzi w formie elektronicznej. Wobec braku odpowiedzi na list skierowany drogą elektroniczną powziął wątpliwość, czy sprawę rozpatruje Wydział Kontroli KWP. Dopiero w dniu 4 lutego 2014 r. skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek złożony drogą elektroniczną z informację od Z – cy Naczelnika Wydziału Kontroli KWP o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy. Wniosek złożony drogą elektroniczną został zinterpretowany właściwie jako korespondencja w toczącym się postępowaniu i nie został uznany za naruszenie dyscypliny służbowej. Również wniosek o umożliwienie wglądu do akt sprawy, skierowany po zakończeniu postępowań prowadzonych na podstawie raportów dotyczących postępowania przełożonego, pomimo że został skierowany bezpośrednio do prowadzącego postępowanie, został zinterpretowany właściwie jako korespondencja w toczącym się postępowaniu. Ponadto skarżący zarzucił niedbałe rozpatrzenie jego raportów z dnia 17 grudnia 2013 r. i 27 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji, dotyczącego uznania funkcjonariusza Policji winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia mu kary nagany. Na wstępie należy wskazać, że odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów została kompleksowo uregulowana w rozdziale 10 ustawy o Policji. Postępowanie dyscyplinarne policjantów jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania karnego. W myśl art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (art. 132 ust. 2). Zatem pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz rodzaj zastosowanej kary należy rozważać z uwzględnieniem zadań funkcjonariusza Policji. Art. 132 ust. 3 powołanej ustawy określa, jakie w szczególności zachowania są naruszeniem dyscypliny służbowej. Między innymi wymienione jest w tym przepisie niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa (pkt 3). Użyte w treści omawianego przepisu sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż nie tylko stypizowane w tym przepisie czyny (wymienione zachowania policjantów) można uznać za naruszenie dyscypliny służbowej. Ustawodawca, uznając, że niemożliwe jest ich enumeratywne wyliczenie, odsyła do klauzuli generalnej zawartej w art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, która definiuje ogólnie pojęcie naruszenia dyscypliny służbowej, za które to naruszenie policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. Sprawy osobowe oznaczają sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów (§ 1 pkt 4 rozporządzenia), a droga służbowa oznacza tryb zwracania się policjanta w sprawie osobowej lub innej sprawie wynikającej ze stosunku służbowego do przełożonego uprawnionego do jej załatwienia za pośrednictwem bezpośredniego przełożonego (§ 1 pkt 7 rozporządzenia). Także stosownie do § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji policjanci i pracownicy Policji są obowiązani do zachowania drogi służbowej. Droga służbowa oznacza sposób załatwiania spraw służbowych, polegający na przekazywaniu informacji lub dokumentów albo rzeczy przez podwładnych za pośrednictwem wszystkich kolejnych przełożonych aż do tego, który jest uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy, jak również przekazywanie rozkazów, poleceń lub wytycznych od przełożonego uprawnionego do ich wydania, przez kolejnych niższych przełożonych do podwładnego (§ 1 pkt 5 zarządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a) zarządzenia drogę służbową można pominąć przekazując odpowiednio kolejnemu wyższemu przełożonemu informacje o naruszeniu przez bezpośredniego przełożonego dyscypliny służbowej, dyscypliny finansów publicznych albo o nieprzestrzeganiu przez niego zasad etyki zawodowej. W rozpatrywanej sprawie, dokonując oceny, czy skarżący istotnie dopuścił się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na niedopełnieniu obowiązków służbowych, kierując drogą pocztową w dniu 1 lutego 2014 r. wniosek bezpośrednio do Komendanta Wojewódzkiego Policji, a więc z niezachowaniem drogi służbowej, należy mieć na uwadze całokształt okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Okoliczności skierowania w dniu 1 lutego 2014 r. wniosku bezpośrednio do Komendanta Wojewódzkiego Policji nie można rozpatrywać w oderwaniu od faktu uprzedniego skierowania przez skarżącego do Komendanta Wojewódzkiego Policji raportów – skarg z dnia 17 grudnia 2013 r. i 27 stycznia 2014 r. Jak wynika z akt sprawy, raporty te dotyczyły niewłaściwego według skarżącego wypełniania obowiązków służbowych przez jego bezpośredniego przełożonego – Naczelnika Wydziału Kryminalnego w KPP oraz Komendanta Powiatowego Policji. Nie jest kwestionowane uprawnienie skarżącego do złożenia powyższych raportów – skarg z pominięciem drogi służbowej, bezpośrednio do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Także drugi raport z dnia 27 stycznia 2014 r., dotyczący wymiaru urlopów przysługujących skarżącemu, złożony z zachowaniem drogi służbowej, został przekazany do rozpatrzenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Tak więc skarżący zasadnie oczekiwał odpowiedzi na swoje raporty od Komendanta Wojewódzkiego Policji. Świadczy o tym wiadomość, skierowana pocztą elektroniczną na adres "[...]" z dnia 29 stycznia 2014 r., z prośbą o udzielenie odpowiedzi na raport – skargę z dnia 17 grudnia 2013 r. drogą elektroniczną na podany przez skarżącego adres jego poczty elektronicznej. Również nie jest kwestionowane w sprawie uprawnienie skarżącego do nadania powyższej wiadomości z pominięciem bezpośredniego przełożonego skarżącego. Jak podaje skarżący w skardze, odpowiedź na to pismo otrzymał drogą elektroniczną w dniu 4 lutego 2014 r. Spór dotyczy natomiast kolejnego pisma skarżącego, tj. wniosku nadanego pocztą tradycyjną w dniu 1 lutego 2014 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji, o treści w istocie zbliżonej do treści e – maila z dnia 29 stycznia 2014 r. Także w tym wniosku skarżący wnosi o udzielenie mu odpowiedzi drogą elektroniczną na podany adres poczty elektronicznej odnośnie sposobu rozpatrzenia raportu z dnia 17 grudnia 2013 r., a także raportów z dnia 27 stycznia 2014 r. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, aby skarżący "poszerzył zakres sprawy o dwa raporty z dnia 27 stycznia 2014 r." Wszystkie trzy raporty zostały uprzednio skierowane przez skarżącego do Komendanta Wojewódzkiego Policji i skarżący podał we wniosku aktualny sposób korespondencji w tych sprawach. Także nie jest uzasadnione twierdzenie wyższego przełożonego dyscyplinarnego, że "funkcjonariusz informuje Komendanta Wojewódzkiego Policji o nowej sprawie, czyli braku odpowiedzi na e-mail z dnia 29 stycznia 2014 r." Sformułowanie użyte przez skarżącego: "nadmieniam, iż zwracałem się już drogą elektroniczną (...) jednak nie otrzymałem żadnej odpowiedzi" w kontekście treści całego wniosku należy raczej odczytywać jako usprawiedliwienie ponownego skierowania pisma podobnej treści, tym razem pocztą tradycyjną, aniżeli jako wniosek wszczynający nowa sprawę. Należy też zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący przed 1 lutym 2014 r. był informowany, ani jaki konkretnie funkcjonariusz ani też jaki wydział w KWP zajmuje się rozpatrywaniem jego raportów. Zasadne jest więc twierdzenie skarżącego, że wniosek nadany w dniu 1 lutego 2014 r. należy traktować jako korespondencję w sprawach dotyczących raportów z dnia 17 grudnia 2013 r. i z dnia 27 stycznia 2014 r. W ocenie Sądu czyn skarżącego nie wypełnia znamion opisanego przewinienia dyscyplinarnego, tj. niedopełnienia obowiązków służbowych przez niezachowanie drogi służbowej. Dokonując błędnej subsumpcji stanu faktycznego organy naruszyły art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów i § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym wyroku. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy.