IV SA/Wr 793/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 13 września 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego postanawia oddalić skargę Decyzją z dnia [...]r., Nr [...]Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż., na podstawie art. 38 ust.1 pkt 2 i ust.2 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 147 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zarządzenia Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy oraz art. 104 kpa przyznał J. G. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości [...]zł miesięcznie na okres od [...]r. do [...]r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przyczyną przyznania świadczenia jest bezrobocie i ubóstwo w rodzinie skarżącego. Dochód rodziny wynosi ogółem [...]zł, a kryterium dochodowe rodziny składającej się z I., A., J. i J. G. wynosi [...]zł, zaś dochód na osobę wynosi [...]zł. W postępowaniu J. G. złożyła oświadczenie, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z byłym mężem J. G.. Nie dano wiary temu oświadczeniu, ponieważ z wywiadu środowiskowego jak i pozostałych okoliczności, które są znane OPS wynika, że J. i J. G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Strony zamieszkują w jednym mieszkaniu. J. G. zarządza życiem swojej byłej żony i córkami, co potwierdzają obserwacje pracownika socjalnego i sąsiadów. Cała rodzina wspólnie wykonuje szereg czynności życia codziennego, co wyklucza prawdziwość złożonego oświadczenia. Przyznana pomoc finansowa ma charakter uzupełniający, bowiem środki, którymi dysponuje ośrodek są ograniczone. W odwołaniu od tej decyzji J. G. wskazał, że: "nie wie jak zarządzać kwotą [...]zł, ponieważ pieniądze są imiennie na niego, a więc może np. podjąć z tej kwoty [...] zł potrzebne na alimenty, a alimentów tych płacić nie musi, zarządza życiem swojej żony i córkami". Ponadto wskazał, że nie ukradł nikomu ani złotówki i dlatego jest mu przykro, że decyzja ta zmusza go do sprzeniewierzenia pieniędzy jego córek. Nie po to brał rozwód, aby zarządzać niezarządzalnym i dzielić niepodzielnym. Oświadczył też, że teraz i w przyszłości nie przyjmie żadnych pieniędzy, które mu się nie należą – łącznie z kwotą wynikającą z decyzji - [...]zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również J. G., w którym podniosła, iż nie zgadza się aby świadczenie przyznane na rodzinę pobierał jej były mąż. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 §2 kpa oraz art. 8 ust. 1, art. 38 i art. 106 ust. 1 ustawy, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenia ma kwestia czy J. G. oraz J. G. wraz z córkami stanowią rodzinę. Stosownie do art. 6 pkt 14 ustawy - rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ustalenia wymagało natomiast czy osoby te wspólnie gospodarują. Organ I instancji dokonał w tym zakresie pobieżnej oceny. Z jednej strony bowiem organ ten odebrał od J. G. oświadczenie, o prowadzeniu z byłym mężem oddzielnych gospodarstw domowych, z drugiej strony oparł się na obserwacjach pracownika socjalnego i bliżej nieokreślonym wywiadzie przeprowadzonym w sąsiedztwie. Z obserwacji pracownika wynika, że J. G. działa pod dyktando J. G., a byłym małżonkom zależy na uzyskaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania uczącej się A. G.. Z kolei wnioski z przeprowadzonego wywiadu w sąsiedztwie opierają się na relacji sąsiadów ze zdarzenia mającego miejsce w zimie, kiedy to córki wraz z matką musiały budować klatki na króliki. W zaistniałej sytuacji organ I instancji nie dał wiary oświadczeniu J. G., opierając swe istotne dla sprawy ustalenia na treści wywiadu środowiskowego. Organ ten zaniechał przeprowadzenia innych dowodów, które potwierdziłyby ustalenia poczynione na podstawie obserwacji i zasłyszanych relacji. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zbierając materiał dowody organ administracji ma całą paletę środków dowodowych, jako dowód należy bowiem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). W sytuacji gdy nie dano wiary oświadczeniu złożonemu pod rygorem odpowiedzialności karnej, zakres przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego należy uznać za bardzo wąski i niewystarczający. Przed rozstrzygnięciem organ I instancji nie przeprowadził w znacznym zakresie niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Podkreślono, że dla podjęcia rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie mają aktualne okoliczności sprawy. Tymczasem organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na faktach mających miejsce czy to kilka miesięcy wcześniej (praca w zimie przy budowie klatek dla królików), czy też nawet w roku poprzedzającym (oświadczenie J. G. o prowadzeniu z byłym mężem wspólnego gospodarstwa domowego, złożone w [...]r.). W skardze na decyzję organu II instancji J. G. powołał się na art. 381 kc, z którego wynika, że jeżeli jest kilku wierzycieli uprawnionych do świadczenia niepodzielnego, każdy z nich może żądać spełnienia całego świadczenia, a w razie sprzeciwu chociażby jednego z nich, dłużnik obowiązany jest świadczyć wszystkim wierzycielom łącznie albo złożyć przedmiot świadczenia do depozytu. Skarżący wskazał, że nie stanowi dla niego problemu odpowiedź na zasadnicze pytanie organu I instancji czy wraz z byłą żoną i córkami stanowi rodzinę, ponieważ pamięta, ze jest ojcem i że jest rozwiedziony. Skarżący stwierdził, że chciałby się dowiedzieć, "gdzie podziały się jego pieniądze". Poza tym zarzucił, że organ rozpoznający jego sprawę wykorzystuje na jego niekorzyść fakt, że pomaga własnym dzieciom, a poza tym organ ten nie odpowiada na jego wniosek o pomoc, nie potrafi do niego zaadresować kopert, dyskutuje o jego sprawach w obecności osób postronnych, ignoruje jego oświadczenia, czepia się jego domicjum, insynuuje, ze posiada zakamuflowane dochody, sugeruje jego byłej żonie potrzebę usunięcia go z zamieszkania. równocześnie swatając go z byłą żoną. W dalszej części skargi skarżący podniósł, że organ I instancji dopiero po upływie 37 dni przekazał organowi II instancji jego pismo nazwane "odniesienie do OPS [...]", w którym odniósł się do pisma organu I instancji przekazującego jego odwołanie organowi wyższej instancji oraz, że kopertę zawierającą jeden egzemplarz decyzji organu II instancji zaadresowano na adres J.J. G.. Nadto zarzucił, że ""organ nie widzi różnicy między dowodem, a plotką podkreślając, że dowód musi być wyczerpujący i bezstronny. Poza tym zarzucił , że zdaniem organu I instancji wykonywanie takich czynności jak zrobienie klatek dla królików, wspólne spożywanie obiadu, rozmowa z dziećmi innych czynności życia codziennego ma decydować o tym, czy jest żonaty, pomimo orzeczonego rozwodu. Wskazał też, że nikt go nie powiadomił o plotkarskim śledztwie prowadzonym wokół jego osoby, co nazwał zaoczną inwigilacją. Skarżący zarzucił, że podanie złożył [...]r. a wywiad dotyczący jego osoby przeprowadzono bezprawnie pół roku wcześniej. Wskazał też, że jeżeli postępowanie administracyjne dotyczy jego osoby to powinien wiedzieć o tym na każdym jego etapie. Odnośnie zaś "kwestii budowy klatek dla królików " wskazał, że dowiedział się o tym dopiero z decyzji organu II instancji, ponieważ dotąd nie korzystał z prawa zapoznania się z aktami sprawy przeglądania akt i nie rozumie jaki ma to związek z jego sprawą. J. G. w skardze na decyzję organu II instancji podniosła natomiast, że organ I instancji nie jest władny do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej zasiłku okresowego, bowiem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zawisła sprawa z jej skargi na decyzję Kolegium, Nr [...]o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W świetle przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę w przedmiocie przyznania J. G. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości [...]zł miesięcznie na okres od [...]r. do [...]r. . Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 2 kpa z którego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W podstawie tej powołano też przepisy art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 38 i art. 106 ust. 1 ustawy. Z treści art. 8 ust. 1 pkt 3 wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł; 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł; 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być mniejsza niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Przepis art. 106 ust. 1 ustawy wskazuje, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma pojęcie rodziny. W myśl art. 6 pkt 14 ustawy rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Udowodnienia wymaga zatem fakt nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale i również gospodarowania, albowiem przesłanki te musza być spełnione łącznie, aby można było mówić o "rodzinie" w kontekście ustawy o pomocy społecznej ( wyrok NSA z dnia 17 marca 1998r. I SA 1995/97, LEX nr 45807). Nadto dla pojęcia rodziny nie ma znaczenia fakt pokrewieństwa czy też pozostawania w związku małżeńskim. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy J. G. i J. G. wraz z córkami tworzą rodzinę w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 6 pkt 14 ustawy. Tym samym rację ma organ odwoławczy twierdząc, że w sprawie bezsporne jest jedynie, że J. i J. G., pomimo rozwodu, w dalszym ciągu zamieszkują wspólnie wraz z córkami w niewielkim dwupokojowym mieszkaniu i że wobec tego ustalenia wymaga, czy osoby te wspólnie gospodarują. Zasadne jest więc twierdzenie organu odwoławczego , że organ I instancji "pobieżnie ocenił fakt wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego", ponieważ w kwestii tej oparł się z jednej strony na oświadczeniu J. G. o prowadzeniu oddzielnych gospodarstw domowych, a z drugiej strony wziął pod uwagę wnioski wynikające z obserwacji pracownika socjalnego i bliżej nieokreślonego wywiadu przeprowadzonego w sąsiedztwie. Organ I instancji prowadząc postępowanie dowodowe naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej uregulowane w Kodeksie Postępowania Administracyjnego. Przytoczyć w tym miejscu należy art. 77 § 1 kpa, z którego wynika, że organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zabrać i rozpatrzeć cały materiał dowody. Organ ten ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność zastała udowodniona (art. 80 kpa) Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Mając na uwadze powyższe przepisy podkreślić trzeba, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia dowodów, o których mowa w art. 75 § 1 kpa , które potwierdziłyby ustalenia poczynione na podstawie wspomnianej wyżej obserwacji pracownika socjalnego oraz relacji sąsiadów (np. dowodu z zeznań świadków). Ustalenia dokonane na podstawie obserwacji pracownika socjalnego i relacji sąsiadów nie mogą stanowić dowodu w rozumieniu wspomnianego wyżej art. 75 kpa. Na uwzględnienie zasługuje również stanowisko organu odwoławczego, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe jest nie wystarczające w sytuacji gdy, organ ten nie dał wiary oświadczeniu złożonemu przez J. G. o prowadzeniu oddzielnych gospodarstw domowych. W ocenie Sądu organ I instancji nie wykazał braku wiarygodności tego oświadczenia przyjmując za wiarygodne w tej kwestii oświadczenie złożone przez J. G. w [...]., w którym podała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z byłym mężem. W tym miejscu zauważyć trzeba, iż rację ma organ odwoławczy twierdząc, że oświadczenie to jest nieaktualne w niniejszej sprawie, ponieważ zostało złożone w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku okresowego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że dla oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia z opieki społecznej decydujące znaczenie mają aktualne okoliczności sprawy, czyli aktualna sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy. Również fakt, iż żona (J. G.) wraz z córkami kilka miesięcy wcześniej przed złożeniem przez skarżących wniosku o przyznanie zasiłku okresowego "budowały klatki dla królików" nie pozwala na przyjęcie – jak to uczynił organ I instancji - że skarżący J. i J. G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego J. G. podniesionych w skardze, zauważyć należy, iż większość z nich dotyczy właśnie sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji (zarzuty dotyczące: pojęcia rodziny, stronniczości dowodów, różnicy między plotką, a dowodem, wniosków poczynionych na podstawie obserwacji pracownika socjalnego i wywiadu u sąsiadów, "zarządzania żoną i jej córkami", budowy klatek dla królików). W kwestii tej natomiast Sąd zajął przedstawione wyżej stanowisko. Jeżeli chodzi o zarzut skarżącego, w którym podniósł, że nie otrzymał wypłaty zasiłku okresowego przyznanego decyzją organu I instancji, wyjaśnić należy, iż stanowi to konsekwencję art. 130 § 2 Kpa, z którego wynika, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Natomiast jeżeli chodzi o zarzuty, że skarżącym doręczono w jednej kopercie jeden egzemplarz decyzji organu II instancji wysłany w jednej kopercie), stwierdzić należy, iż uchybienie to pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, zważywszy że zarówno J. jak i J. G. wnieśli w terminie skargę do sądu. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że organ I instancji przesłał do organu odwoławczego po upływie 37 dni jego pismo nazwane "odniesienie do OPS [...]", - w którym odniósł się do pisma Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. przekazującego jego odwołanie do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy- dopiero po upływie 30 dni, aby nie wpłynęło ono na rozstrzygnięcie organu II instancji, wskazać trzeba, iż organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu wniosku o zasiłek okresowy winien wziąć pod uwagę również treść tego pisma. Odnośnie natomiast pozostałych zarzutów J. G. (np. dotyczących zastosowania przepisu 381 kc), dodać należy, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Natomiast zarzuty podniesione przez J. G. (dotyczące np. sądu właściwego do rozpoznania sprawy, wypłaty zasiłku okresowego na jej rzecz) pozostają również bez wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Powyższe wskazuje, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy J. i J. G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, co uzasadnia uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja jest zatem zasadna. Z tych względów skargę J. i J. G., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało oddalić.