IV SA/Wr 793/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. G.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2012 r nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. G. – J. z (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia [...]sierpnia 2012 r. (Nr [...]), przyznającej dodatek mieszkaniowy w wysokości 258,74 zł, na okres sześciu miesięcy, począwszy od 1 maja 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji, organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2011 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego na uzupełnienie opłat za zajmowany lokal mieszkalny położony we W. przy ul. [...]. W związku z koniecznością rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii posiadania przez wnioskodawczynię tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego zostało - postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. – zawieszone. W dniu 9 sierpnia 2012 r. do organu przyznającego dodatki mieszkaniowe wpłynął prawomocny wyrok z dnia 26 stycznia 2012 r. (sygn. I C 728/11), którym Sąd Rejonowy dla W. Śródmieście Wydział I Cywilny, orzekł o nieskuteczności wypowiedzenia skarżącej stosunku najmu lokalu przy ul. [...]. Po podjęciu - postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. - zawieszonego postępowania, organ pierwszej instancji przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości 258,74 zł, na okres sześciu miesięcy, począwszy od 1 maja 2011 r. Od tej decyzji odwołała się skarżącą, wnosząc o przyznanie dodatku mieszkaniowego od listopada 2011 r. Wyjaśniła, że wprawdzie otrzymała od MOPS-u dwie decyzje, ale brakuje w nich decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy od listopada 2011 r. Wyjaśniła również, że jest osobą bardzo chorą, jej dochód miesięczny to - 1008 zł. Jej syn stracił pracę i w żaden sposób nie może jej pomóc finansowo. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że w tej materii w istocie poza sporem pozostaje fakt prawidłowości decyzji z dnia 30 sierpnia 2012 r., przyznającej skarżącej na okres sześciu miesięcy, począwszy od 1 maja 2011 r., dodatek mieszkaniowy w wysokości 258,74 zł. W odwołaniu nie zostały bowiem przedstawione żadne zarzuty odnośnie do ww. decyzji. Wniesienie środka zaskarżenia obligowało jednak organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia i załatwienia przedmiotowej sprawy. Kolegium przeprowadziło zatem weryfikację decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 sierpnia 2012 r., w aspekcie obowiązujących przesłanek ustawowych uzasadniających przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz prawidłowego ustalenia wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Organ stwierdził, że materialnoprawną podstawę przy rozstrzyganiu kwestii dotyczących przyznawania dodatku mieszkaniowego stanowią przepisy powołanej we wstępie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.). Określają one szczegółowe zasady, tryb przyznawania oraz sposób ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego i jego wypłaty, a także właściwość organów w tych sprawach. Przepisy te - na co zwrócono uwagę - nie przewidują możliwości uznaniowego przyznawania świadczenia, gdyż wysokość przysługującego dodatku mieszkaniowego podlega ścisłemu, arytmetycznemu obliczeniu, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza, w gospodarstwie jednoosobowym 175% kwoty najniższej emerytury, wynoszącej aktualnie (zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012, poz. 118) - 799,18 zł brutto. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z informacją zawartą w sporządzonej przez Wnioskodawczynię deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego, dochód skarżącej za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wynosił 2778,57 zł, co dało miesięcznie kwotę 926,19 zł. Przy takiej wysokości miesięcznego dochodu, według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednoosobowe gospodarstwo domowe powinno na swój udział w wydatkach mieszkaniowych przeznaczyć 15% tego dochodu, czyli kwotę 138,93 zł. Dla lokalu położonego przy ul. [...] we W. wydatki na lokal mieszkalny - potwierdzone przez zarządcę budynku - wynoszą 532,41 zł. W związku z tym, że gospodarstwo domowe Wnioskodawczyni jest jednoosobowe, a opłaty ponoszone są za dwie osoby, wydatki te zostały obniżone o 97,02 zł, czyli o kwotę tych składników wydatków, które zależą od liczby osób. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35 m². Natomiast lokal mieszkalny, który zajmuje skarżąca, ma powierzchnię 38,32 m². W takim przypadku, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 4 ustawy, wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal, czyli w tym przypadku 435,39 zł, przez powierzchnię użytkową lokalu, tj. 38,32 m² i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik (11,36) przez powierzchnię normatywną, czyli 35 m². Z przeprowadzonych obliczeń otrzymano kwotę 397,67 zł. Dodatek mieszkaniowy ustalany jest w wysokości różnicy pomiędzy określonymi wyżej wydatkami, tj. 397,67 zł, a częścią (15%) miesięcznych dochodów Wnioskodawczyni, tj. 138,93 zł, co w tym przypadku stanowi kwotę 258,74 zł i w takiej wysokości został Stronie przyznany. Odnosząc się do zarzutu Wnioskodawczym dotyczącego nieprzyznania dodatku mieszkaniowego od listopada 2011 r., Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku". Użyte w przytoczonym przepisie słowo "przyznaje", zważywszy na cel jakiemu ma służyć ustawa, nie może być rozumiane inaczej niż jako wskazanie, że organ, do którego wpłynął wniosek strony, rozpoznaje sprawę dotyczącą dodatku na 6 miesięcy (...), każdy kolejny wniosek składany w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, wszczyna odrębne postępowanie i jest nową odrębną sprawą. Dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy). Organ bierze poci uwagę zadeklarowany dochód członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wydatki poniesione na zajmowany lokal za ostatni miesiąc (art. 3 ust. 1, w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Powyższe wskazuje, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego wszczyna się na wniosek strony. Osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy sama kształtuje swoją sytuacje prawną, poprzez składanie wniosków o przyznanie świadczenia. Aby zatem uzyskać dodatek mieszkaniowy na kolejny sześciomiesięczny okres (tzn. od listopada 2011 r.), Strona powinna była - pomimo zawieszenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego na wcześniejszy okres - złożyć w październiku 2011 r., nowy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego oraz informacji organu pierwszej instancji zawartej w piśmie z dnia 17 września 2012 r., przesyłającym akta do Kolegium, skarżąca nie występowała z takim wnioskiem. W tej sytuacji, niemożliwym było przyznanie dodatku mieszkaniowego od listopada 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżąca wniosła o zmianę decyzji w ten sposób, aby otrzymała dodatek mieszkaniowy od 1 maja 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r., tj. na szesnaście miesięcy, bowiem otrzymała dodatek mieszkaniowy tylko na sześć miesięcy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że od kwietnia 2011 r. toczyło się postępowanie wyjaśniające w sprawie tytułu prawnego do zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. Sad Cywilny stwierdził nieskuteczność wypowiedzenia umowy najmu. Ma 75 lat i ciężko choruje, utrzymuje się za 1008 zł miesięcznie i każda "złotówka" jest jej potrzebna. Nie rozumie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Kolegium. Wyraża nadzieję na pozytywne rozstrzygnięcie jej sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na powyższą skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że po uzyskaniu wyroku sądowego złożyła do MOPS-u pismo z dnia 7 lipca 2011 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dodała, że nie poinformowano ją o potrzebie ponownego złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na następny okres. Na pismo z dnia 7 lipca 2011 r. nie uzyskała żadnej odpowiedzi. W piśmie z dnia 7 lipca 2011 r. wnosiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego za 2 miesiące w roku 2011 (listopad i grudzień) i 8 miesięcy za rok 2012. Skarżąca podała, że złożyła wniosek o dodatek po otrzymaniu wyroku sądu cywilnego w sierpniu 2012 roku, na okres 6 miesięcy od września 2012 r. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożyła również w maju 2011 r., ale ponieważ był wątpliwy tytuł prawny do mieszkania - odmówiono przyznania jej dodatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie też do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z uchybieniami, które powodowałyby konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. W myśl art. 6 ust. 8 ustawy jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny jest wyższy od kryterium dochodowego, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tą kwotę. Natomiast przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla jednej osoby. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. (art. 5 ust. 5 ustawy). Wyżej wskazane przepisy w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego otrzymania jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) posiadanie jednego z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy tytułów prawnych do lokalu; 2) osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (kryterium dochodowe); 3) zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia przez skarżącą wyżej wskazanych kryteriów do przyznania dodatku mieszkaniowego i przyznały ten dodatek. Sprawa ta nie jest sporna. Skarżąca kwestionowała natomiast fakt nieprzyznania jej dodatku mieszkaniowego za inny okres, nie objęty przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku". Organ zasadnie uznał, że użyte w przytoczonym przepisie słowo "przyznaje", zważywszy na cel jakiemu ma służyć ustawa, nie może być rozumiane inaczej niż jako wskazanie, że organ, do którego wpłynął wniosek strony, rozpoznaje sprawę dotyczącą dodatku na 6 miesięcy (...), każdy kolejny wniosek składany w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, wszczyna odrębne postępowanie i jest nową odrębną sprawą. Dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy). Organ bierze pod uwagę zadeklarowany dochód członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wydatki poniesione na zajmowany lokal za ostatni miesiąc (art. 3 ust. 1, w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Powyższe wskazuje, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego wszczyna się na wniosek strony. Osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, jak słusznie podniósł organ, sama kształtuje swoją sytuacje prawną, poprzez składanie wniosków o przyznanie świadczenia. Aby zatem uzyskać dodatek mieszkaniowy na kolejny sześciomiesięczny okres (tzn. od listopada 2011 r.), Skarżąca powinna była - pomimo zawieszenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego na wcześniejszy okres - złożyć w październiku 2011 r., nowy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jak wynikło z zebranego materiału dowodowego A.G. – J. nie występowała z takim wnioskiem. W tej sytuacji, niemożliwym było przyznanie dodatku mieszkaniowego od listopada 2011 r. i na następne sześciomiesięczne okresy. Reasumując powyższe wywody Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Organy administracji wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny i prawny sprawy oraz prawidłowo ustaliły, że skarżąca spełnia wymogi uzasadniające przyznanie jej dodatku mieszkaniowego w wysokości obliczonej zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Na marginesie Sąd zauważa, że jeżeli skarżąca, jak wynika z jej oświadczenia złożonego na rozprawie, złożyła pisma zawierające wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego za inne okresy niż wskazane w analizowanej przez Sąd decyzji i pismom tym nie nadano biegu zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postepowania administracyjnego, to po wyczerpaniu trybu zażaleniowego związanego z "milczeniem" organu służy jej ewentualna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest natomiast władny wypowiadać się w tej chwili w kwestii istnienia bądź braku prawa skarżącej do dodatków mieszkaniowych za wskazane przez nią okresy. Mając powyższe na względzie należało na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.