IV SA/Wr 794/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Marcin Miemiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 36 pkt 1 lit. b), art. 38 ust. 1 pkt 1-2, ust. 2, art. 147 ust. 1 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., zwana także dalej ustawą), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. przyznał E. S. zasiłek okresowy na okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. w wysokości [...]zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono bowiem, że E. S. spełnia wymogi określone w art. 3, art. 4 i art. 38 ust.1 ustawy. Od decyzji tej odwołał się E. S.. powołując się na art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych oraz na art. 38 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej. E. S. wyraził niezadowolenie z tego, że przyznano mu wnioskowany zasiłek jedynie na okres [...] miesiąca. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 5, art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji powołano się na art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, art. 147 ust. 3 pkt 1. Według tych przepisów zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. miesięcznie. W 2006 r. i 2007 r. kwota zasiłku okresowego ustalona w powyższy sposób nie może być niższa niż 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być jednak niższa niż 20 zł. E. S. jest osobą bezrobotną oraz nie osiąga żadnych dochodów. Spełnia on zatem przesłanki do otrzymania zasiłku okresowego. Sporne w sprawie są natomiast wysokość oraz okres przyznanego zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wskazano, że ustawa precyzyjnie określa, do jakiej wysokości może być przyznany zasiłek okresowy. W omawianym przypadku górna wysokość zasiłku stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym (461 zł), a dochodem E. S. (0 zł) i wynosić będzie [...] zł. Kwota zasiłku okresowego nie może być jednak wyższa niż 418 zł miesięcznie. Zasiłek okresowy nie może być niższy niż 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. W omawianym przypadku będzie to kwota [...]zł. Rada Miejska w P. Z. nie podjęła uchwały o podwyższeniu minimalnej kwoty zasiłku okresowego. Nie podwyższyła również w drodze uchwały wysokości kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wynika z tego, że organ I instancji mógł przyznać skarżącemu wnioskowane świadczenie w przedziale od [...]zł do [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie naruszył art. 38 ust. 3 ustawy. W 2006 r. i w 2007 r. do ustalenia minimalnej wysokości zasiłku okresowego ma bowiem zastosowanie art. 147 ust. 3 ustawy, a nie art. 38 ust. 3 ustawy. Minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi więc 35 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, nie zaś 50 % tej różnicy. Według art. 38 ust. 4 ustawy, okres na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Z pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P.Z. z dnia [...]r. wynika, że zasiłek okresowy został przyznany E. S. na [...] miesiąc. Przyznając świadczenia na krótki okres czasu organ I instancji miał na celu pobudzenie E. S. do większej aktywności w poszukiwaniu jakiejkolwiek pracy. E. S., mimo że jest silnym, zdrowym człowiekiem, swą aktywność na rynku pracy ogranicza bowiem wyłącznie do podpisywania raz na dwa miesiące listy w Urzędzie Pracy. Z pisma z dnia [...]r. wynika z kolei, że w miesiącu [...]r. organ I instancji przyznał 47 osobom zasiłki okresowe. Średnia wysokość zasiłku wynosiła [...] zł. Biorąc pod uwagę wysokość środków pieniężnych, jakimi dysponował organ I instancji oraz liczbę osób, którym udzielono pomocy w formie zasiłków okresowych, zdaniem organu odwoławczego, przyznana kwota zasiłku okresowego mieści się także w granicach możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z.. E. S. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wskazał, że decyzja narusza art. 10 § 1 w zw. z art. 140 kpa oraz art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa. Skarżący zarzucił, że zwrócił się do organu I instancji na podstawie art. 111 § 1 i 2 kpa o uzupełnienie decyzji o brakujące elementy. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może zmieniać uzasadnienia faktycznego decyzji, jakim się kierował organ I instancji w sprawie odmowy przyznania zasiłku na dłuższy okres. Zdaniem skarżącego, organ II instancji naruszył w zaskarżonej decyzji powołane przepisy kpa. Skarżący podtrzymał powyższą argumentację w piśmie do Sądu z dnia [...] r., stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę. Podniósł ponadto, że został zaskoczony nową podstawą prawną decyzji organu II instancji. Uzasadnienia decyzji organu I i II instancji się wykluczają. Narusza to powołane w skardze przepisy art. 8, 9 oraz 10 kpa oraz pozbawia skarżącego udziału w postępowaniu administracyjnym. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu ostatecznej decyzji. Podkreśliło, że rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Szersze przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy w decyzji II instancji, niż w decyzji I instancji, nie jest naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 38, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (ust. 1 pkt 1). Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1). Kwota zasiłku okresowego nie może być jednak niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3 (ust. 6). Zgodnie z art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy, w 2006 r. i 2007 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej – 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 4 ustawy wynika, że osoby korzystające ze świadczeń pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Według art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, że E. S. jako bezrobotny spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie zasiłku okresowego. Ustawa o pomocy społecznej określa natomiast, do jakiej wysokości może być przyznany zasiłek okresowy. W omawianym przypadku górną wysokość zasiłku skarżącego stanowiła różnica pomiędzy kryterium dochodowym (461 zł), a dochodem E. S.( [...] zł), wynosząca [...] zł. Kwota zasiłku okresowego nie mogła być jednak wyższa niż [...] zł miesięcznie, ani niższa niż 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, czyli w omawianym przypadku [...]zł. Należy wskazać, że Rada Miejska w P. Z. nie podjęła uchwały o podwyższeniu minimalnej kwoty zasiłku okresowego ani nie podwyższyła w drodze uchwały wysokości kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość przyznanego zasiłku, który mógł być przyznany skarżącemu w wysokości od [...]zł do [...] zł. Przyznany w kwocie [...]zł zasiłek okresowy mieści się w powyższych granicach. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ pomocy społecznej mógł też przyznać zasiłek okresowy na okres jednego miesiąca. Przyznając zasiłek na okres miesiąca [...]r. organ I instancji słusznie miał na celu motywowanie skarżącego do większej aktywności w poszukiwaniu pracy. W niniejszej sprawie trzeba mieć bowiem na względzie treść zasady wynikającej z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Zatem przepisy ustawy wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreślić przy tym należy, że organ pomocy społecznej nadal udzielał skarżącemu wsparcia, przyznając zasiłek na kolejne miesiące. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) zwrócił uwagę, że "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej (...). Pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w przepisach ustawy na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". Wysokość przyznanego zasiłku została ustalona w oparciu o przepis przejściowy art. 147 ust. 3 ustawy, według którego minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi 35 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Jak to już ustalono, ta minimalna wynosi [...]zł. Sąd stwierdza, że bezzasadny jest zarzut skarżącego co do podania nowej podstawy prawnej w decyzji II instancji. Zarówno bowiem decyzja I jak i II instancji powołuje się na art. 38 oraz 147 ustawy o pomocy społecznej. Niepowołanie się przez organ II instancji na art. 36 ustawy o pomocy społecznej, wyliczający rodzaje świadczeń z zakresu pomocy społecznej, nie jest uchybieniem, ani też nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Artykuł 138 § 1 pkt 1 kpa, na który powołał się organ II instancji, jest natomiast przepisem odniesionym wyłącznie do właściwości organu II instancji, stanowiącym proceduralnoprawną podstawę wydania decyzji drugoinstancyjnej, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Sąd nie stwierdził zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 10 § 1 kpa w postępowaniu administracyjnym. Skarżący brał bowiem czynny udział w postępowaniu I instancji, a także skorzystał z prawa do wniesienia odwołania. Organy obydwu instancji postępowały w sposób zgodny z prawem, stosując się do dyspozycji art. 8 kpa. Skarżący był należycie informowany, w szczególności podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy orzekające czuwały więc nad tym, aby skarżący uczestniczący w postępowaniu nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając mu w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Postępowały więc w zgodzie z art. 8 i 9 kpa, których naruszenie zarzucał bezzasadnie skarżący. Zasadne są natomiast zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa. Organ ten nie wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu swej decyzji przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Przy braku uzasadnienia decyzji I instancji bezzasadny jest natomiast zarzut skarżącego, że uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wzajemnie się wykluczają. Naruszenie prawa w zakresie uzasadnienia decyzji organu I instancji zostały wszakże naprawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji w oparciu o materiał dostarczony przez organ I instancji. Organ II instancji konstruując szerokie uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie naruszył prawa, jak to niesłusznie zarzuca skarżący. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego wyznaczone są przez zasadę prawdy obiektywnej, którą wyraża art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, także w oparciu o materiał dostarczony przez organ I instancji, a co za tym idzie - uwzględnienia dokonanych ustaleń w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może także zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów oraz materiałów w sprawie. Organ II instancji nie zmienił zatem uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak nietrafnie zarzuca skarżący. Sporządził natomiast uzasadnienie decyzji, którą wydał w rozpatrywanej sprawie, spełniające wymogi art. 107 § 3 kpa. Sąd stwierdza zatem, że organ I instancji podjął zgodną z prawem decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego na 1 miesiąc, a organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.