IV SA/Wr 798/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 31 października 2023 r., nr SKO.ŚR/41/340/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bolesławca z dnia 13 września 2023 r., nr MOPS.CŚR.5102.219.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącej K. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. K. S. (dalej: strona, skarżąca) wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką (J. S.). Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Bolesławca (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniono, że strona była zatrudniona do 31 lipca 2023 r. (stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy z upływem czasu, na który była zawarta), a od 1 marca 2023 r. pobiera zasiłek macierzyński w związku z urodzeniem kolejnego dziecka, co wyklucza jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że strona z tytułu przebywania na zasiłku macierzyńskim podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, którego składka finansowana jest z budżetu państwa, a osoba, która nabyła prawo do zasiłku macierzyńskiego – zgodnie z ustawą o przeciwdziałaniu bezrobociu i instytucjach rynku pracy – jest niezdolna do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zasiłek macierzyński jest świadczeniem, którego celem jest zapewnienie środków utrzymania w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem. Pobieranie tego zasiłku uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że otrzymywanie zasiłku macierzyńskiego, który jest nierozłącznie związany z wcześniejszym zatrudnieniem i stanowi substytut świadczenia, jakie osoba otrzymywałaby, gdyby nadal pozostawała zatrudniona, wyklucza spełnienie wymaganej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej. Tylko taka rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia, które wiąże się z koniecznością opieki nad dzieckiem, uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego nie można mówić o niepodejmowaniu czy rezygnacji z zatrudnienia, bowiem w tym czasie strona wyłączona jest z aktywności zawodowej w związku z porodem. Ponadto – zdaniem Kolegium – to nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką wymusiła na stronie zaprzestanie pracy zarobkowej, lecz fakt urodzenia kolejnego dziecka i przebywanie z tego tytułu na zasiłku macierzyńskim. Jak wynika z oświadczenia strony, opiekuje się ona córką od urodzenia naprzemiennie z ojcem dziecka, godząc od 2020 roku pracę zawodową ze sprawowaną opieką. Obecnie to nie stan zdrowia niepełnosprawnej córki, a konieczność opieki nad urodzonym dzieckiem, jest przyczyną braku aktywności zawodowej strony. Tym samym brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną córką, przez co nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: u.ś.r.), poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, która doprowadziła do uznania, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pobierania przez nią zasiłku macierzyńskiego, podczas gdy powołane przepisy nie wykluczają łącznego pobierania obu tych świadczeń; 2. art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem polegającym na odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na wydaniu przez SKO decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu stosunku pracy nie uniemożliwia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Określony w art. 17 ust. 5 u.ś.r. katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie stanowi przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia, ma charakter zamknięty, a pobieranie zasiłku macierzyńskiego nie zostało tam wymienione. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych – które skarżąca obszernie przywołała – zdecydowanie dominuje pogląd wykluczający możliwość odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania zasiłku macierzyńskiego. W świetle powyższego organy błędnie przyjęły, że w sytuacji skarżącej wykluczona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia z tego powodu – wobec jednolitego orzecznictwa w tej kwestii – stanowi naruszenie zasady zaufania w stosunku do skarżącej (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Materialnoprawną podstawę skarżonego orzeczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. traktujący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei przesłanki wykluczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z tą regulacją, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pobieranie przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego po ustaniu stosunku pracy stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organów orzekających w sprawie, w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego nie można mówić o niepodejmowaniu czy rezygnacji z zatrudnienia – co jest kluczową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – bowiem w tym czasie skarżąca wyłączona jest z aktywności zawodowej w związku z porodem. Z przedstawioną argumentacją nie sposób się zgodzić. Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednoznacznie wykluczający możliwość odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania przez wnioskodawcę zasiłku macierzyńskiego. Rację należy przyznać skarżącej, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wynik wykładni językowej prowadzi do wniosku, że zasiłek macierzyński nie jest wymieniony w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych jako świadczenie, którego pobieranie ma wpływ na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek taki wypływa zarówno z art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r., kształtującego przesłanki nabycia prawa do tegoż świadczenia, ale także z art. 27 ust. 5 u.ś.r., stanowiącego podstawę prawną wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń. Rzecz jasna dotyczy to występującej w tej sprawie sytuacji pobierania zasiłku macierzyńskiego po rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pobieranie bowiem zasiłku macierzyńskiego w czasie trwania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas jednak przyczyną braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego będzie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., a zatem niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie zaś pobieranie zasiłku macierzyńskiego jako świadczenia uniemożliwiającego przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają generalnego zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych, także ze świadczeniami wypłacanymi na gruncie systemu zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. statuuje zasadę wskazującą, iż osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest ten, kto ma określone cechy podmiotowe, wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., a nadto nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o określonej niepełnosprawności. Przepisy art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowią natomiast regulacje prawne przełamujące ww. zasadę. Mają zatem charakter wyjątku od zasady. Wyjątków nie należy natomiast interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Przepisy art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. - określając wyjątki od możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - nie wskazują na ich przykładowy charakter, a zatem należy uznać - jak trafnie zauważyła skarżąca - że wyjątki te zostały umieszczone w zamkniętych katalogach. Jakkolwiek przebieg procesu interpretacji prawa w zakresie regulacji o charakterze wyjątkowym nie wyklucza odwoływania się do wyników wykładni celowościowej i systemowej, to jednak nakazuje odrzucić te wyniki, które będą prowadziły do rozszerzenia rozumienia przepisu wyjątkowego. W takiej sytuacji najczęściej wypada opowiedzieć się za koniecznością wyższego wartościowania wyników literalnej wykładni przepisów prawa i dania im pierwszeństwa w procesie dekodowania normy prawnej. Podsumowując, jeżeli ustawodawca zamierzał zastosować wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu tego prawa z prawem do zasiłku macierzyńskiego, to – obok wyraźnie wymienionych w art. 17 ust. 5 u.s.r. rodzajów świadczeń – wymieniłby także zasiłek macierzyński, przesądzając tym samym o tym, że ustalenie wobec osoby sprawującej opiekę prawa do zasiłku macierzyńskiego wyłącza możliwość jednoczesnego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie zaś z zasadą domniemania racjonalnego prawodawcy, jeżeli wśród przesłanek uniemożliwiających korzystanie ze świadczenia wymieniono niektóre świadczenia ekwiwalentne wobec dochodów z pracy, a pominięto w tym wyliczeniu zasiłek macierzyński otrzymywany po ustaniu zatrudnienia, to należy to uznać za celowe działanie prawodawcy (tak: wyroki NSA: z 10 października 2023 r., I OSK 2148/21; z 2 marca 2022 r., I OSK 1638/21; wyroki WSA: w Lublinie z 1 czerwca 2023 r., II SA/Lu 170/23; w Gliwicach z 9 grudnia 2022 r., II SA/Gl 872/22; w Gdańsku z 22 września 2022 r., III SA/Gd 311/22 i dalsze wyroki tam powoływane; wszystkie dostępne w: CBOSA). Wobec stwierdzonego braku przeszkód do jednoczesnego pobierania zasiłku macierzyńskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, należało uznać, że organy co najmniej przedwcześnie orzekły, że w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną córką. W szczególności, w świetle braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowo-wyjaśniającego w kontekście zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną córką (w sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego), nieuprawnione są twierdzenia Kolegium, że to nie stan zdrowia niepełnosprawnej córki, a konieczność opieki nad urodzonym dzieckiem, jest przyczyną braku aktywności zawodowej strony. Nie wiadomo, co legło u podstaw takiego stwierdzenia, skoro w sprawie nie ustalono w sposób wyczerpujący i rzetelny, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącej nad niepełnosprawną córką. Fakt, że skarżąca od 2020 roku godziła pracę ze sprawowaniem opieki nie przesądza, że w dalszym ciągu jest to możliwe. To na organach spoczywa obowiązek ustalenia rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, czego w tej sprawie zaniechały. W aktach sprawy znajdują się bowiem jedynie orzeczenie o niepełnosprawności córki i oświadczenie skarżącej, na podstawie których nie sposób ustalić zakresu tej opieki. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., a także z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. Wskazane powyżej uchybienia prowadzą do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzji ją poprzedzającej, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyżej przedstawione rozważania Sądu, stosownie do treści 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organów będzie ustalenie zakresu rzeczywistej codziennej opieki, jaką skarżąca sprawuje nad niepełnosprawną córką. Następnie organ pierwszej instancji dokona ponownej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając na uwadze w szczególności fakt, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.