IV SA/Wr 8/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia .r. nr . w przedmiocie odmowa przyznania zasiłku stałego, zasiłku okresowego, celowego specjalnego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 listopada 2009 r. Nr . utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 9 września 2009 r. Nr . odmawiającą przyznania pomocy w formie zasiłku stałego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego na leczenie, opiekę, rehabilitację za miesiąc marzec 2009 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w uzasadnieniu decyzji pierwszo instancyjnej stwierdził, że w związku z wnioskiem skarżącej o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego, okresowego, celowego, celowego specjalnego na leczenie, opiekę, rehabilitację za miesiąc marzec 2009 r. pracownicy socjalni podejmowali kilkakrotne próby kontaktu z wnioskodawczynią celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i odebrania oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Wskazał, że w dniu 30 marca 2009 r. pracownik socjalny nie został wpuszczony do domu wnioskodawczyni, a w dniach 31 marca 2009 r. i 29 maja 2009 r. do wnioskodawczyni zostały wysłane wezwania o wyznaczeniu terminu, w którym możliwe byłoby przeprowadzanie wywiadu środowiskowego. Na żadne z tych wezwań wnioskodawczyni oraz jej mąż nie udzielili odpowiedzi i nie podjęli żadnych działań zmierzających do ustalenia sytuacji osobistej, majątkowej, rodzinnej i dochodowej. Organ I instancji powołując się na przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej , wskazał na konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji w sprawie, albowiem jest on koniecznym elementem ustalania sytuacji osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy, zaś odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, zgodnie z przepisem art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę wydania decyzji odmownej. Podkreślił, że przyznanie jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów wnioskodawczyni i jej męża, ale również całokształtu warunków życia osób chcących korzystać z pomocy społecznej. Zdaniem organu pomocowego postawa wnioskodawcy jak i członków jego rodziny polegająca na odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego narusza zasadę współdziałania określoną w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od decyzji pierwszo instancyjnej strona wniosła o możliwość udzielenia wymaganych informacji w formie pisemnej. Organ II instancji w motywach decyzji ostatecznej przywołał przepisy art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, określające zasady i cele pomocy społecznej, przytaczając jednocześnie przepisy normujące kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Dalej wskazał, że przed przyznaniem świadczenia pieniężnego należy w pierwszej kolejności ustalić czy zostały spełnione przesłanki ustawowe warunkujące przyznanie pomocy. Aby to ustalić należy przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy, który zgodnie z art. 107 ustawy o pomocy społecznej, ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Natomiast w przypadku ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu, zaś pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Organ II instancji odwołał się również do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz. U. Nr 77, poz. 672 z późn. zm.), którym ustalono między innymi sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumenty niezbędne do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. I tak przepis § 2 pkt 3, pkt 4, pkt 5 tego rozporządzenia przewiduje, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, a pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Z kolei w § 7 rozporządzenia wskazano na podstawie jakich dokumentów ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. W związku z tym wywiad środowiskowy jest koniecznym elementem ustalania sytuacji osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy. W ocenie Kolegium fakt, że mąż strony nie wpuścił pracowników socjalnych do mieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią , a także odmawia udzielenia informacji o dochodach i stanie majątkowym rodziny strony, oznacza brak podstaw do ustalenia czy strona spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy i zarazem stanowi podstawa do odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. Skarga na decyzję ostateczną oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, bez jednoczesnego wskazania na czym te naruszenia mają polegać . Skarżąca domagała się również przyznania jej należnych świadczeń . W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o przyznanie jej należnych świadczeń z pomocy społecznej wskazać na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ono opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ). Oceniając pod tym kątem decyzję będącą przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa , skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialno-prawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Ocena zasadności rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy, według którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy , że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Wobec tego spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń pomocowych w niej określonych nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania określonego świadczenia. Dodatkowo w ustawie określono przesłankę obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Niewątpliwie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym . Wskazać też trzeba ,że egzekucja od beneficjenta, bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź oportunistyczna postawa podmiotu objętego pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo w przepisie art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazano wprost, że w ramach przeprowadzanego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny może domagać się od wnioskodawcy bądź jego rodziny oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia takiego jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Z przywołanych przepisów wynika więc, że organy pomocowe zobowiązane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach pomocowych spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej .Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zadość uczyniły. Wskazać w tym miejscu należy ,że zawarte w ustawie o pomocy społecznej przesłanki przyznania przez organy pomocowe określonych w niej świadczeń, z jednej strony dotyczą sytuacji dochodowej wnioskującego o pomoc (kryterium dochodowe), z drugiej zaś strony odnoszą się do oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc, w tym szeroko rozumianym obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wobec tego w pierwszej kolejności organ pomocowy miał obowiązek zbadać sytuację rodzinną, osobistą, czy też materialną strony - przede wszystkim pod kątem okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, a następnie oceniać czy wnioskowana pomoc może zostać przyznana zgodnie z przeznaczeniem określonym dla konkretnych świadczeń przewidzianych w ustawie. Ustaleniu tych okoliczności służy między innymi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, będącego obligatoryjnym elementem postępowania dowodowego w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Konstrukcja samego wywiadu środowiskowego i jego aktualizacja pozwala bowiem organom pomocowym na ciągłe monitorowanie sytuacji życiowej beneficjenta pomocy społecznej, co jest niezbędne dla oceny z jednej strony skuteczności podjętych działań, a z drugiej na ocenę zachowania samego wnioskodawcy. Zatem odmowa udziału w takim wywiadzie bądź jego aktualizacji, jak również odmowa udzielenia określonych informacji niezbędnych dla kompletności przeprowadzonego wywiadu, jest niewątpliwie działaniem noszącym cechy braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji nie powołano się na art. 11 ustawy o pomocy społecznej, lecz wskazano przepis art. 107 ust. 5 tej ustawy jako podstawę odmowy przyznania świadczeń. Jednakże powołany wyżej przepis przewiduje , że oświadczenie o dochodach i stanie majątkowym powinno być złożone w ramach prowadzonego wywiadu środowiskowego, a nie w oderwaniu od niego, a zatem nie można uznać za bezpodstawną odmowę świadczenia z uwagi na uniemożliwienie przez wnioskodawczynię i jej męża przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Materiał aktowy badanej sprawy wskazuje na to , że organ pierwszej instancji podejmował intensywne próby przeprowadzenia wywiadu , czego dowodzą notatka służbowa z dnia 30 marca 2009 r., wezwanie z dnia 28 maja 2009 r. kierowane do wnioskodawczyni. Bierną postawę strony i jej męża potwierdza również sporządzony przez pracowników socjalnych protokół z dnia 6 lipca 2009 r., z którego wynika, że wnioskodawczyni i jej mąż odmówili udziału w wywiadzie środowiskowym i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Wymowa powołanych okoliczności jest jednoznaczna i dobitnie wskazuje na brak woli strony współdziałania z organem pomocowym w zakresie wnioskowanych świadczeń. Natomiast nie może odnieść zamierzonego skutku zgłoszony w odwołaniu od decyzji pierwszo- instancyjnej wniosek o udzielenie informacji wymaganych przy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na piśmie, bowiem na wywiad środowiskowy poza wypełnionym kwestionariuszem, składa się ciąg czynności faktycznych mających na celu zweryfikowanie sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, które z natury rzeczy powinny być przeprowadzone w środowisku osoby ubiegającej się o pomoc. Takie rozumowanie potwierdza regulacja zawarta w § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w myśl którego wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie stwierdzić należy, że przepisy powołanego rozporządzenia, jak również przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują odstępstw od powyższej regulacji, a zatem organ związany zasadą praworządności zobligowany jest dążyć do zebrania informacji istotnych z punktu widzenia wnioskowanych świadczeń w sposób w nich przewidziany. W tym stanie rzeczy, skoro przy wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy oraz nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.