IV SA/Wr 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. D. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej I. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzeczeniem z [...] IX 2017 r., nr [...]1, Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej "organ"), po rozpatrzeniu odwołania obwinionego K. D. (dalej "skarżący"), utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w O. z [...] VIII 2017r., nr [...], uznające skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że w dniu 16 I 2017 r. dostarczył druk zwolnienia lekarskiego za okres od 30 XI 2016 r. do 15 I 2017 r. nie stosując się do obowiązku dostarczenia tego druku przełożonemu właściwemu do spraw osobowych w terminie 7 dni od jego otrzymania tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 121d ust. 2 i 3 ustawy z 6 IV 1990r. o Policji (Dz. U. z 2016r. poz. 1782 ze zm.) – dalej "ustawa" - i wymierzające mu karę dyscyplinarną nagany. W motywach orzeczenia organ wyjaśnił, że w toku prowadzonych czynności dowodowych ustalono, iż w dniu 16 I 2017 r. skarżący osobiście dostarczył przełożonemu właściwemu do spraw osobowych druk zwolnienia lekarskiego, który został mu wystawiony w dniu 5 I 2017 r. Tymczasem w świetle art. 121d ust. 2 ustawy, "(...) zaświadczenie wystawione przez lekarza na zwykłym druku (...) policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania (...)". Termin na dostarczenie zaświadczenia upływał więc z dniem 12 I 2017 r. Uwzględniając ustalony stan faktyczny w ocenie organu bezspornym jest, że wymieniony policjant popełnił przewinienie dyscyplinarne opisane w zarzucie. Organ zaznaczył przy tym, że w świetle wiarygodnego i spójnego materiału dowodowego oraz po rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy uznać należało, że działanie skarżącego było zawinione, bowiem z racji posiadanego doświadczenia nabytego podczas wieloletniej służby w Policji był świadom obowiązków służbowych, jakie na nim ciążyły. Wymierzona kara dyscyplinarna - nagany uwzględnia dyrektywy jej wymiaru ujęte w ustawie. Przy ocenie zachowania obwinionego wzięto również pod uwagę okoliczności braku negatywnych następstw dla służby. Jednocześnie organ nie podzielił zarzutów odwołania wyjaśniając, że w świetle przepisów ustawy brak jest podstaw, by dopuszczać obrońcę oraz obwinionego do udziału w czynnościach dowodowych w postępowaniu dyscyplinarnym. Organ nie miał również w rozpatrywanym przypadku obowiązku powołania na etapie odwoławczym komisji do zbadania zaskarżonego orzeczenia. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy, poprzez przyjęcie, że termin siedmiu dni na dostarczenie zwolnienia lekarskiego rozpoczął bieg w dniu 5 I 2017 r., podczas gdy skarżący fizycznie dysponował zwolnieniem lekarskim dopiero od dnia 9 I 2017 r. Skarżący podkreślił, że czym innym jest "wystawienie" zaświadczenia lekarskiego (które rzeczywiście miało miejsce dnia 5 I 2017 r.), a czym innym jego "otrzymanie" (które nastąpiło dopiero 9 I 2017 r., kiedy to skarżący odebrał je wraz z resztą pozostawionej w szpitalu dokumentacji medycznej). W ocenie skarżącego organ niezasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania lekarza wystawiającego zaświadczenie – T.C. na okoliczność pomyłkowego niewydania zaświadczenia skarżącemu i pozostawienia go w dokumentacji medycznej. Ponadto – w ocenie skarżącego – kara nagany jest rażąco niewspółmierna do zarzucanego czynu i stopnia zawinienia, przy jednoczesnych istotnych wątpliwościach co do faktu popełnienia zarzucanego skarżącemu czynu. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia utrzymanego w mocy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł przy tym, że skarżący otrzymał dokumentację związaną z leczeniem, wraz z zaświadczeniem lekarskim, już w dniu 5 I 2017 r., a więc w dniu wypisania go ze szpitala. Nie ma więc znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność związana z rzekomym pozostawieniem przez niego dokumentacji medycznej na izbie przyjęć i odebraniem tej dokumentacji dopiero w dniu 9 I 2017 r. Organ zaznaczył również, że skarżący w żaden sposób nie powiadomił przełożonego o otrzymanym zaświadczeniu lekarskim, nawet w drodze telefonicznej, zaś pierwszy kontakt w tej sprawie nastąpił dopiero w dniu 15 I 2017 r., czyli w ostatnim dniu zwolnienia lekarskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z art. 138 ustawy, od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd jest zatem właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi na zasadzie art. 3 § 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – dalej "ppsa" - w zw. z art. 138 ustawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż podniesione przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika jednoznacznie z art. 134 § 1 ppsa. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w ramach postępowania dyscyplinarnego unormowanego w rozdziale 10 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko funkcjonariuszowi jest postępowaniem o charakterze penalnym, mającym na celu ustalenie okoliczności popełnienia przez funkcjonariusza Policji przewinienia dyscyplinarnego, a w przypadku ustaleń pozytywnych, także okoliczności mających wpływ na wymiar kary dyscyplinarnej. Jakkolwiek postępowanie to ma charakter autonomiczny, to jednak sposób regulacji wskazuje jednoznacznie, że ma ono z założenia spełniać podstawowe standardy w zakresie ustalania odpowiedzialności karnej i wymierzania kary. Dotyczy to w takim samym stopniu wymagań natury procesowej (np. zasada obiektywizmu, prawo do obrony, domniemanie niewinności) jaki i wymagań dotyczących materialnoprawnych podstaw odpowiedzialności (np. konieczność obowiązywania przepisu w chwili popełnienia czynu, zasada zawinienia, wymóg prawnej określoności czynu zabronionego). Warunkiem pociągnięcia funkcjonariusza do odpowiedzialności dyscyplinarnej jest zaś spełnienie tych warunków, co z założenia gwarantować ma szczegółowa regulacja prawna z rozdziału 10 ustawy. Jak wynika z art. 132 ust. 2 ustawy, naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Z powyższego wynika jednoznacznie, że przewinieniem służbowym jest wyłącznie czyn funkcjonariusza niezgodny z przepisem prawa lub rozkazem/poleceniem uprawnionego przełożonego. Przykładowy katalog takich przewinień ustawodawca wymienił w art. 132 ust. 3 ustawy, wskazując tam m.in. na przewinienie polegające na zaniechaniu czynności służbowej albo wykonaniu jej w sposób nieprawidłowy (art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy). W konkretnym przypadku przedmiotem postępowania dyscyplinarnego był czyn polegający na nieprawidłowym dokonaniu przez skarżącego czynności służbowej. Jak wynika z zakwestionowanego orzeczenia, uznano skarżącego za winnego popełnienia przewinienia polegającego na tym, że w dniu 16 I 2017 r. dostarczył druk zwolnienia lekarskiego za okres od 30 XI 2016 r. do 15 I 2017 r. nie stosując się do obowiązku dostarczenia tego druku przełożonemu właściwemu do spraw osobowych w terminie 7 dni od jego otrzymania tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 121d ust. 2 i 3 ustawy. Motywy zaskarżonego orzeczenia i powołane przez organ w opisie czynu przepisy sugerują, że prawny obowiązek przedłożenia przez funkcjonariusza zaświadczenia lekarskiego właściwemu przełożonemu w terminie 7 dni organ konsekwentnie wywodził z treści art. 121d ust. 2 ustawy. Przepis art. 121d ust. 2 ustawy powołano także w sprawozdaniu z czynności wyjaśniających i w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego i przedstawieniu skarżącemu zarzutów (akta organu, k. 10-12). Przepis ten stanowi zatem w niniejszej sprawie zasadniczy element prawny zrekonstruowanego przez organ obowiązku służbowego, którego naruszenia dopuścić się miał skarżący. Znamienne jest jednak, że w każdym przypadku organ powoływał ten przepis w sposób fragmentaryczny i w konsekwencji dokonał jego nieprawidłowej interpretacji. Zgodnie z art. 121d ust. 2 ustawy: "Wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 55a ust. 7 tej ustawy, albo zaświadczenie wystawione przez lekarza na zwykłym druku w przypadkach, o których mowa w art. 121b ust. 2 pkt 5 lit. b i c oraz art. 121c ust. 1 pkt 1, policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania". Z powyższego przepisu wynika więc, że policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania: 1) wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, 2) zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 55a ust. 7 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, 3) zaświadczenie wystawione przez lekarza na zwykłym druku w przypadkach, o których mowa w art. 121b ust. 2 pkt 5 lit. b i c oraz art. 121c ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustawodawca zatem w powołanym przepisie w sposób konkretny i kazuistyczny określił, jakie dokumenty lekarskie policjant zobowiązany jest dostarczyć przełożonemu w terminie 7 dni. Po pierwsze, chodzi tu o wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, a więc wydruk zaświadczenia wystawionego w formie dokumentu elektronicznego. Lekarz wystawia zaświadczenie w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu tzw. profilu informacyjnego, czyli systemu teleinformatycznego udostępnionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lekarzom oraz płatnikom. Z art. 55a ust. 6 powołanej ustawy wynika zaś, że lekarz na żądanie ubezpieczonego lub w przypadku stwierdzenia braku posiadania przez płatnika profilu informacyjnego, doręcza ubezpieczonemu wydruk wystawionego zaświadczenia lekarskiego z systemu teleinformatycznego. Po drugie, chodzi tu o zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 55a ust. 7 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, a więc zaświadczenie wystawione na formularzu wydrukowanym z systemu teleinformatycznego ZUS-u opatrzonym następnie zwykłym podpisem i pieczątką. Taka forma zaświadczenia znajdzie zastosowanie, jeśli z jakichkolwiek przyczyn wystawienie zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego nie jest możliwe (w szczególności w przypadku problemów technicznych uniemożliwiających złożenie podpisu elektronicznego). Po trzecie, chodzi tu o dokument wystawiony przez lekarza na zwykłym druku (a zatem na druku ZUS ZLA) ale tylko w przypadkach określonych w art. 121b ust. 2 pkt 5 lit. b i c oraz art. 121c ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc w przypadku niezdolności do pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem (art. 121b ust. 2 pkt 5) albo poddania się niezbędnym badaniom lub zabiegom związanym z pobraniem komórek, tkanek lub narządów (art. 121c ust. 1 pkt 1). Z materiału dowodowego sprawy wynika zaś, że w sytuacji skarżącego nie zachodzi żaden z wyżej wymienionych przypadków. Otrzymał on bowiem zaświadczenie lekarskie wystawione na zwykłym druku (wyłączony przypadek pierwszy i drugi) potwierdzające niezdolność do pracy z powodu swojego leczniczego pobytu w szpitalu (wyłączony przypadek trzeci) – akta organu, k. 2. Tym samym powołany przez organ przepis z art. 121d ust. 2 ustawy nie mógł stanowić podstawy prawnej do egzekwowania wobec skarżącego obowiązku dostarczenia przełożonemu zwolnienia lekarskiego w terminie 7 dni, a w konsekwencji nie może również stanowić podstawy stwierdzenia naruszenia obowiązków służbowych i pociągnięcia skarżącego do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Z uwagi na penalny charakter zaskarżonego orzeczenia jednoznacznie wykluczyć należy jakąkolwiek możliwość rozszerzającej wykładni przepisu z art. 121d ust. 2 ustawy. Naturalnie powyższe ustalenia, stwierdzające błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 121d ust. 2 ustawy, nie miałyby istotnego znaczenia w sprawie, gdyby przy zachowaniu tożsamości zarzucanego skarżącemu czynu obowiązek dostarczenia zaświadczenia w terminie 7 dni można było wyprowadzić z innych, obowiązujących skarżącego, przepisów prawa. Taki obowiązek nie wynika jednak z pragmatyki służbowej obowiązującej skarżącego, tj. przepisów ustawy, czy rozporządzeń wykonawczych. W szczególności nie przewidują takiego obowiązku przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 V 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 644, ze zm.). Również ogólne regulacje z zakresu prawa pracy, mogące znaleźć zastosowanie na zasadzie art. 5 kodeksu pracy, nie przewidują siedmiodniowego obowiązku doręczenia zaświadczenia lekarskiego (zob. też rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 15 V 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy – Dz.U. z 2014 r., poz. 1632). Sąd zwraca też uwagę, że aktualnie obowiązku dostarczenia przez ubezpieczonego zaświadczenia lekarskiego wystawionego na zwykłym druku ZUS ZLA w terminie 7 dni, od daty jego otrzymania, nie da się również wyprowadzić z przepisów ustawy z 26 VI 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa – dalej "ustawa o świadczeniach". Ustawodawca bowiem z początkiem 2016 r. istotnie przemodelował system wystawiania zaświadczeń lekarskich stwierdzających czasową niezdolność do pracy z powodu choroby, pobytu w szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne albo konieczność osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Zasadniczo bowiem zaświadczenia te mają obecnie postać dokumentu elektronicznego, generowanego w systemie teleinformatycznym ZUS-u, dostępnym zarówno dla lekarza wystawiającego zaświadczenie jak i płatnika. Tym samym ubezpieczony nie ma już z reguły obowiązku przekazywania płatnikowi (w tym pracodawcy) dokumentu lekarskiego, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący w swych wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania dyscyplinarnego. Istotnej zmianie uległy przy tym przepisy z art. 62 ustawy o świadczeniach, przewidujące niegdyś obowiązek przekazywania zaświadczeń lekarskich w siedmiodniowym terminie. Obecnie takiego obowiązku już nie ma, a wyjątki w tym zakresie wprowadza art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, jednak nie obejmują one zaświadczeń wystawianych na zwykłych drukach. Obowiązek przekazania płatnikowi w terminie 7 dni zaświadczenia lekarskiego wystawionego na zwykłym druku przewiduje zaś art. 23 ust. 2 ustawy z 15 V 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1066) – dalej jako "nowela". Powołana nowela – mocą art. 23 ust. 1 – upoważniła lekarzy do wystawiania tymczasowo (nie dłużej jak do 30 VI 2018 r.) zaświadczeń w poprzedniej formie, a więc na zwykłych drukach. W takim przypadku ubezpieczony ma obowiązek przekazania w terminie siedmiodniowym otrzymanego zaświadczenia, jednak co istotne lekarz zobowiązany jest pouczyć ubezpieczonego w tym zakresie. Jak bowiem wynika z art. 23 ust. 2 noweli, w przypadku wystawienia zaświadczenia lekarskiego na zwykłym druku, lekarz wystawiający zaświadczenia lekarskie informuje ubezpieczonego o konieczności doręczenia zaświadczenia lekarskiego odpowiednio płatnikowi zasiłku lub płatnikowi składek w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Przepisy art. 62 ustawy o świadczeniach stosuje się wówczas w brzmieniu obowiązującym przed dokonaniem nowelizacji. Nawet więc gdyby uznać, że w konkretnej sprawie obowiązek skarżącego w zakresie terminu przekazania zaświadczenia należało wyprowadzić z art. 23 ust. 2 noweli, co jest dyskusyjne z uwagi na ewentualność postrzegania art. 121d ust. 2 ustawy jako lex specialis, to możliwość pociągnięcia skarżącego do odpowiedzialności dyscyplinarnej uzależniona byłaby od ustalenia, że został on przez lekarza wystawiającego takie zaświadczenie pouczony o obowiązku przekazania druku w terminie siedmiodniowym. Organ wprawdzie przesłuchał lekarza, który w konkretnym przypadku wystawił zaświadczenie (akta organu, k. 73-74), jednak z jego zeznań nie wynika, by udzielił takiego pouczenia. Z kolei z wyjaśnień skarżącego wynika, że lekarz wystawiający zaświadczenie – wprost przeciwnie – poinformował go o braku konieczności przedłożenia płatnikowi zaświadczenia (akta organu, k. 51). Brakuje więc niezbędnych ustaleń pozwalających chociażby rozważyć możliwość powołania się w konkretnym przypadku na obowiązek wynikający z art. 23 ust. 2 noweli, co oznacza naruszenie przepisu postępowania z art. 135e ust. 1 ustawy, obligującego organ do zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy. Konkludując, Sąd z powodów wyżej opisanych uznał zaskarżone orzeczenie za wydane z naruszeniem art. 121d ust. 2 oraz art. 135e ust. 1 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym należało uchylić zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji na zasadzie art. 150 i art. 135 ppsa w zw. z art. 138 ustawy. W okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe jest zaś rozstrzyganie o zasadności zarzutów skargi wskazujących na konieczność liczenia siedmiodniowego terminu od dnia, w którym skarżący faktycznie odebrał zaświadczenie oraz na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych w kierunku ustalenia, że pozostawienie przez skarżącego zaświadczenia w szpitalu nastąpiło z winy lekarza. Skoro bowiem w sprawie występują istotne wątpliwości w zakresie istnienia po stronie skarżącego samego obowiązku przedłożenia takiego zaświadczenia w terminie siedmiodniowym, to bezcelowe jest roztrząsanie kwestii biegu tego terminu. Rozpatrując sprawę ponownie organ oceni przede wszystkim, czy upłynął termin przedawnienia karalności określony w art. 135 ust. 4 ustawy. W przypadku stwierdzenia możliwości dalszego prowadzenia postępowania dyscyplinarnego organ rozważy możliwość zastosowania innych podstaw prawnych, z których można by wyprowadzić obowiązek służbowy polegający na dostarczeniu przez policjanta w terminie siedmiodniowym zaświadczenia lekarskiego wystawionego na zwykłym druku. W przypadku stwierdzenia możliwości zastosowania art. 23 ust. 2 noweli, organ przeprowadzi uzupełniające czynności dowodowe celem ustalenia okoliczności przewidzianych w tym przepisie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącego celowe koszty w kwocie 480 zł, na które składają się koszty zastępstwa procesowego.