IV SA/Wr 8/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje adwokatowi R. F. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Wójt Gminy D. przyznał I. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną A. M. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. W dniu 5 marca 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło zawiadomienie z Prokuratury Rejonowej w O. z dnia 28 lutego 2019 r. o umorzeniu dochodzenia przeciwko R. M. (zobowiązanemu do alimentacji względem A. M.) - wobec śmierci podejrzanego. W dniu 13 marca 2019 r. wpłynął do GOPS skrócony akt zgonu R. M. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr GOPS [...] organ pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznanego I.M. W oświadczeniu z dnia 18 marca 2019 r. I. M. wyjaśniła, że R. M., zmarły w dniu [...] kwietnia 2018 r., leżał około 10 miesięcy w kostnicy jako osoba o niezidentyfikowanej tożsamości, a o jego śmierci dowiedziała się od rodziny zmarłego około 1 miesiąca temu. W dniu 26 marca 2019 r. wpłynął do GOPS zupełny akt zgonu R. M., sporządzony w dniu 1 marca 2019 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy D. uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w całości i odmówił świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wnioskowanego na osobę uprawnioną na okres od 1 października 2018 r do 30 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga na powyższą decyzję została oddalona w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 372/19. W dniu 7 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy D. uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz A. M. za okres od 1 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r. w łącznej kwocie 2.500,00 zł za nienależnie pobrane i zobowiązał stronę do ich zwrotu. Organ wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z nienależnie pobranymi świadczeniami, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ponieważ strona jako przedstawiciel ustawowy małoletniej osoby uprawnionej, w okresie od października 2018 r. do lutego 2019 r. pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia w tym okresie. W odwołaniu zainteresowana wyjaśniła, że nie była świadoma, iż ojciec jej dziecka zmarł w dniu [...] kwietnia 2018 r. O jego śmierci dowiedziała się tuż przed pochówkiem od rodziny, która zgłosiła jego zaginięcie. Zmarły został odnaleziony w prosektorium, gdzie leżał około roku. W tym czasie były wypłacane alimenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium z treści art. 2 pkt 7 lit. c ustawy wynika, że wystarczającą przesłanką do uznania wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane jest stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie albo jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania i wydania decyzji o odmowie prawa do świadczenia. W toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 2 pkt 7 lit. c ustawy w przedmiocie zwrotu nienależnych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie jest zatem już rozważana kwestia przesłanek nienależnego ich pobrania, gdyż zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym albo w postepowaniu wznowieniowym, w wyniku którego stwierdzono, że przyznanie świadczeń było niezgodne z prawem i w celu przywrócenia porządku prawnego wyeliminowano decyzję przyznającą, rozstrzygając jednocześnie o odmowie prawa do dochodzonych świadczeń. Sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy stanowi podstawę uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane. Skoro zatem doszło już do wyeliminowania z obrotu prawnego, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji z dnia 3 września 2019 r. przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz odmówiono przyznania tego świadczenia, to należy stwierdzić, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od października 2018 r. do lutego 2019 r. były nienależne i w związku z tym podlegają zwrotowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że nie pobierała nienależnych świadczeń. Zmarły leżał bowiem jako osoba nieznana około roku czasu. O śmierci zmarłego dowiedziała się około 2 tygodni przed jego pochówkiem od rodziny zmarłego i nie miała świadomości, że ojciec dziecka nie żyje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2020 r. pełnomocnik strony wyznaczony z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 2 pkt 7 i art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Pełnomocnik strony wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. c ustawy należy odróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia pobranego nienależnie". O ile bowiem z nienależnym świadczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności stojące na przeszkodzie do jego pobierania, jak np. śmierć dłużnika alimentacyjnego, o tyle pojęcie świadczenia nienależnie pobranego wprowadza już pewien element subiektywnej oceny sytuacji. Wobec powyższego wypłacone skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w okresie od 1 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r., można ewentualnie uznać za świadczenia nienależnie przyznane i wypłacone, ale nie za świadczenia nienależnie pobrane, ponieważ skarżąca w czasie pobierania świadczeń alimentacyjnych nie miała informacji o tym, że dłużnik zmarł, wobec tego nie można mówić o złej woli skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 670). Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Stosownie zaś do art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f i g, naliczane są odsetki ustawowe opóźnienie, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 23 ust. 1a i ust. 7 ustawy). W okolicznościach faktycznych sprawy przesłanką leżącą u podstaw uznania wypłaconych skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane było wznowienie postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i odmowa przyznania tych świadczeń z uwagi na śmierć dłużnika alimentacyjnego. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, jego zwłoki zostały odnalezione w dniu 14 kwietnia 2018 r., a więc przynajmniej już w tej dacie wygasło jego zobowiązanie do alimentacji córki. Konsekwencją tego była również utrata przez nią uprawnienia do korzystania ze wsparcia funduszu alimentacyjnego, które – jak głosi preambuła ustawy – udzielane jest jedynie dla tych osób, które nie otrzymują należnej im pomocy ze strony zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowią zatem niejako ekwiwalent alimentów, które nie mogą jednak z różnych przyczyn zostać wyegzekwowane od osób zobowiązanych do ich uiszczania. Zaistnienie obiektywnej okoliczności w postaci śmierci osoby zobowiązanej do alimentacji i wznowienie z tego powodu postępowania administracyjnego stanowi jednocześnie przesłankę uniemożliwiającą dalsze pobieranie przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie oznacza to jednak, że automatycznie wszelkie pobrane świadczenia po śmierci dłużnika alimentacyjnego będą musiały zostać zwrócone. Należy bowiem dostrzec, że w art. 23 ust. 1 oraz w art. 2 pkt 7 ustawy mowa jest o świadczeniu nienależnie pobranym, a nie o nienależnym świadczeniu. O ile bowiem z nienależnym świadczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności stojące na przeszkodzie do jego pobierania, jak np. śmierć dłużnika alimentacyjnego, o tyle pojęcie świadczenia nienależnie pobranego wprowadza już pewien element subiektywnej oceny sytuacji, odnoszący się do właściwości osoby uprawnionej, stanu jej wiedzy i świadomości braku podstaw do pobierania uprzednio przyznanego jej świadczenia. Potrzeba rozróżnienia tych dwóch pojęć sygnalizowana jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdzie stwierdza się wprost, że świadczenie wypłacone za okres przypadający po śmierci dłużnika alimentacyjnego jest świadczeniem nienależnym. Tymczasem ustaw o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, definiowanego jako świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Stąd też obowiązek zwrotu winien obciążać tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 450/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2018 r. II SA/Lu 878/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 59/18). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 ustawy. Przyjmuje się wprawdzie, że w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy., nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d (por. zob. A. Korcz - Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2010, s. 66), lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, to jednak Sąd w składzie niniejszym tego stanowiska nie podziela. Omawiany art. 2 pkt 7 lit. c ustawy jako "nienależnie pobrane świadczenie" określa "świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia". W ocenie Sądu, skoro i w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", to przy ustalaniu - na podstawie tego przepisu - świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym, została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, które je pobierała bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. Nie można bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega wątpliwości, że postępowania nadzwyczajne, o których mowa w art. 2 pkt 7 c ustawy, są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. W wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn.. akt IV SA/Wr 372/19 WSA zaznaczył, że dla wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej nie ma znaczenia świadomość strony postępowania o istnieniu przesłanki do wznowienia postępowania – nowej okoliczności faktycznej, którą w rozpatrywanej sprawie jest śmierć ojca córki skarżącej. Kwestia wiedzy i świadomości skarżącej co do śmierci osoby zobowiązanej do alimentów powinna być podnoszona w odrębnym postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 ustawy., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 2 pkt 7 lit. c potraktował także świadczenie wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, to oznacza, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Wykładnia art. 2 pkt 7 ustawy pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wymienionych pod lit. a – g wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (lit. c) niezależnie od tej świadomości, naruszałoby również konstytucyjną zasadę równości. Ta sama okoliczność, w zależności od chwili jej wystąpienia, mogłaby bowiem stanowić albo podstawę wznowienia/stwierdzenia nieważności decyzji, albo ustalenia świadczenia nienależnie pobranego. I taka też sytuacja miała miejsce w przypadku świadczeń pobieranych przez skarżącą. W wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn.. akt IV SA/Wr 371/19 WSA we Wrocławiu uchylił decyzje organów administracji w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane, wypłacone za okres od 1 maja 2018 r. do 30 września 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że śmierć dłużnika alimentacyjnego zaistniała w trakcie pobierania świadczeń, to sytuacja o której mowa w art. 2 pkt 7 a ustawy, powodująca ustanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc jest to sytuacja, która bezspornie wymaga ustalenia, że osoba pobierająca świadczenie nie wiedziała, że dłużnik alimentacyjny zmarł. Natomiast śmierć dłużnika, która nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie może stanowić okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym przypadku chodzi więc o sytuacje, o których mowa w art. 2 pkt 7 c ustawy. Przepis art. 2 pkt 7 u.p.o.a. należy interpretować systemowo i celowościowo. Nie można bowiem przyjąć, że ta sama okoliczność, w zależności od tego, kiedy nastąpiła tj. czy już w toku pobierania przyznanych świadczeń, czy też jeszcze przed ich przyznaniem - może stanowić bądź - w pierwszym przypadku - podstawę zwrotu pobranego świadczenia, pod warunkiem, że osoba, która je pobrała, wiedziała o okoliczności pozbawiającej ją prawa do świadczenia, bądź - w drugim przypadku - (tj. gdy od początku nie było podstawy do przyznania świadczenia) – niezależnie od takiej wiedzy. Taka wykładnia art. 2 pkt 7 ustawy stawiałaby w uprzywilejowanej pozycji tych świadczeniobiorców, których dłużnik alimentacyjny zmarł już w trakcie pobierania świadczeń, bo wówczas badaniu podlegałoby to, czy osoba uprawniona pobrała świadczenie wiedząc o śmierci dłużnika, podczas gdy okoliczność ta nie byłaby w ogóle oceniana w razie śmierci dłużnika alimentacyjnego, która nastąpiła jeszcze przed przyznaniem świadczenia. Reasumując, w ocenie Sądu, w każdym z przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 u.p.o.a., a więc również w sytuacji określonej w art. 2 pkt 7 lit. c - organ orzekając o nienależnie pobranych świadczeniach i ich zwrocie, ma obowiązek badać, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, czy też nie, o tym, że świadczenie jej nie przysługuje. W sprawie niniejszej organ okoliczności tej w ogóle nie badał. Organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i nie ustaliły, kiedy skarżąca dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Okoliczność ta przez samą skarżącą była różnie umiejscawiana. W oświadczeniu z dnia [...] marca 2019 r. wskazała, że o śmierci dłużnika alimentacyjnego dowiedziała się około miesiąca temu od rodziny zmarłego, a także podczas przesłuchania przez Policję. Odwołując się podała, że swoją wiedzę powzięła tuż przed pochówkiem, w dniu 19 marca 2019 r. W skardze z kolei stwierdziła, że o śmierci ojca dziecka została poinformowana przez jego rodzinę około dwóch tygodni przed pogrzebem. Organy dysponowały zatem jednostronnym i niezbyt spójnym przedstawieniem tej doniosłej okoliczności w sprawie, co narusza reguły prawidłowego prowadzenia postępowania, wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stąd też nie można było uznać za udowodnioną i zweryfikowaną ponad wszelką wątpliwość okoliczność, dotyczącą momentu powzięcia przez skarżącą wiadomości o śmierci dłużnika alimentacyjnego. W konsekwencji należało stwierdzić, że rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji były co najmniej przedwczesne i naruszały powołane przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji wyroku stanowi art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 18).