IV SA/Wr 8/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: Sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy z dnia 9 grudnia 2022 r. nr L.dz.593/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy z dnia 10 listopada 2022 r. Ldz. 529/2022; II. zasądza od Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. M. M. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) skierował do Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy (dalej: GCKiS) wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmujący - m.in. - następujące informacje: "4. Od kiedy zatrudniony jest w Państwa jednostce pan S. H.?; 5. W jakim wymiarze czasu pracy pracuje pan S. H.?; 6. Czy pan S. H. otrzymywał w latach 2018-2022 nagrody? Jeżeli tak, to proszę o podanie kwot oraz dat przyznania tych nagród; 7. Czy Państwa pracownik pan M. K. otrzymywał w latach 2018-2022 nagrody? Jeżeli tak, to proszę o podanie kwot oraz dat przyznania tych nagród". Decyzją z 10 listopada 2022 r. Dyrektor GCKiS odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 4-7 wniosku. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.). Uzasadniając decyzję Dyrektor GCKiS wskazał na wstępie, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy (u.d.i.p.), zaś on - jako reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego i posiadający żądaną informację - jest podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dalej Dyrektor GCKiS stwierdził, że żądana przez wnioskodawcę w pkt 4-7 wniosku informacja publiczna nie może być udostępniona ze względu na prywatność osób, których dotyczą żądane informacje. Dostrzegł, że na ograniczenia w zakresie udzielania informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. w myśl którego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu - m.in. - na prywatność osoby fizycznej. Dodał, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Wyłożył, że z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Zastrzegł, że obowiązek ten nie obejmuje informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie. Powołując poglądy doktryny Dyrektor GCKiS dowodził, że prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej, jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Uznał, że prawo do prywatności nie znajduje jednak usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Dyrektor GCKiS zauważył, że w kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK, Trybunał) w wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05). Za TK powtórzył, że chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Wskazał, że spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, które - choć pełnione w ramach organów władzy publicznej - mają wyłącznie charakter usługowy lub techniczny. W ocenie Dyrektora GCKiS, żaden ze wskazanych w pkt 4-7 wniosku pracowników nie pełni funkcji publicznej, zaś zajmowane przez nich stanowiska nie mają związku ze sprawowaniem żadnych funkcji publicznych. Wykonywanie pracy na tych stanowiskach nie jest związane także z wydatkowaniem środków publicznych. Wskazane osoby nie dysponują w tym zakresie chociażby pełnomocnictwem do dokonywania takich czynności i nie posiadają jakichkolwiek uprawnień (obowiązków) związanych z wpływem na sytuację prawną GCKiS. Dyrektor GCKiS podał, że żaden z pracowników nie zrezygnował z prawa do ochrony prywatności. Poinformował, że w trakcie postępowania zasięgnął informacji u pracowników, którzy zajęli stanowisko w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że - wbrew stanowisku organu - żądana przez niego informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Zarzucił, że wskazane we wniosku osoby "to osoby decyzyjne, które zarządzają zespołem pracowników lub odpowiadają za ich koordynację". Dowodził, że S. H. "kieruje działem redakcji Panoramy Trzebnickiej, któremu podlegają dziennikarze, osoby zajmujące się pozyskiwaniem reklam, specjalista ds. grafiki komputerowej, korektor tekstu, czy zastępca redaktora naczelnego", zaś M. K. "odpowiada za koordynację pracy konserwatorów, kierowców i pracowników gospodarczych", a nadto był oddelegowany w 2021 r. jako szef sztabu Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. Podkreślił, że S. H. został uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną przez Gminę Trzebnica, w której również jest zatrudniony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z 9 grudnia 2022 r. - Dyrektor GCKiS utrzymał w mocy wydaną przez siebie pierwotnie decyzję. Podtrzymał stanowisko, że żądana przez wnioskodawcę informacja dotyczy osób prywatnych, niepełniących funkcji publicznych. Odnosząc się do argumentów wniosku wskazał, że za osoby pełniące funkcje publiczne uznaje się osoby uprawnione do podejmowania działań władczych. Wywiódł, że działania władcze to akty administracyjne, w których organ administracji jednostronnie rozstrzyga o pozycji obywatela (innego podmiotu), który musi podporządkować się woli organu. Podkreślił, że od działań władczych należy odróżnić działania wewnętrzne, podejmowane w ramach organizacyjnych zespołu organów administracyjnych wobec organów podległych służbowo lub osób powiązanych z organem więzami podległości służbowej. Dyrektor GCKiS uznał, że osoby wskazane w pkt 4-7 wniosku nie są uprawnione do podejmowania działań władczych, a jedynie do podejmowania działań wewnętrznych w ramach zespołu pracowników, do którego należą. Zważył, że fakt, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w ramach zatrudnienia w jednym organie nie powoduje, że jest ona osobą pełniącą funkcję publiczną w ramach każdego innego zatrudnienia. Wskazał, że ochronie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlegają informacje, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej. Skoro zatem dana osoba nie pełni funkcji publicznych w ramach konkretnego zatrudnienia, to informacje o warunkach tego zatrudnienia, jako informacje nie pozostające w związku z pełnieniem funkcji publicznych, nie podlegają ujawnieniu. W skardze, skarżący zarzucił decyzji Dyrektora GCKiS naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, przez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, iż udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych, z uwagi na to, że nie pełnią one funkcji publicznych. Skarżący wnioskował o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów. Uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę, Dyrektor GCKiS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne pozostaje, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy (u.d.i.p.), zaś GCKiS jest - co do zasady - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskodawcy tej informacji publicznej. Na wstępie, jako najdalej idące, Sąd stwierdził naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: K.p.a.), sprowadzające się do udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy osoby podlegającej wyłączeniu z uwagi na fakt, że osoba ta uczestniczyła w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Zgodnie z powołanym przepisem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do ust. 2, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że przepisy te stosuje się od momentu wydania decyzji. Przy czym zwrotu "stosuje się", powiązanego ze zwrotem "do decyzji", nie można odnosić tylko do uregulowań określających wymagane elementy decyzji, czy jej formę, ale należy też uwzględniać zawarte w K.p.a. przepisy określające warunki procesowe do jej wydania. Zatem art. 24 § 1 K.p.a., opisujący wyłączenia pracownika organu orzekającego od udziału w postępowaniu z mocy prawa, ma bez wątpienia zastosowanie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym, art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. będzie miał także zastosowanie do sytuacji, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., tj. w odniesieniu do wszystkich podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w tym do pracownika tego podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzję wydano na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta została podpisana przez p.o. Dyrektora GCKiS M. M. Sąd dostrzegł, że pod decyzją pierwszoinstancyjną widnieje także pieczęć i podpis p.o. Dyrektora GCKiS M. M. W sprawie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zastosowanie miało zatem wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis art. 24 § 1 K.p.a., określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca - poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 K.p.a. (nie miał w tej sprawie zastosowania) - nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przesądza więc o obowiązku wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, w którym to postępowaniu ten sam zobowiązany podmiot ponownie rozpatruje sprawę. Już tylko stwierdzone wyżej naruszenie prawa nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Abstrahując od zaistnienia ww. podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za potrzebne wskazanie - występujących w obu decyzjach - dalszych naruszeń prawa. Powyższe wynika z obawy, że dostrzeżone uchybienia zostaną powielone przez organ, co nie wpłynie na ekonomikę postępowania. Sąd zauważa, że decyzje wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinny odpowiadać w swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., a uzasadnienia takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, winny wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich podejmowaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienia wydanych w tej sprawie decyzji nie czynią zadość regulacji art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. Mianowicie pozbawione są uzasadnienia faktycznego pozwalającego na ocenę, czy wskazane we wniosku osoby faktycznie pełnią funkcję publiczną, czy też nie. W konsekwencji należało uznać, że w sprawie naruszono - poza art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (o czym przesądzono wyżej) - także przepisy art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku, dotyczące zasądzenia poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego, wydano zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor GCKiS uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku.