IV SA/Wr 80/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 grudnia 2024 r. nr SKO 4101/251/2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem skargi L. W. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 grudnia 2024 r., wydana na skutek odwołania jakie strona wniosła od decyzji Burmistrza Miasta Dzierżoniowa z dnia 5 listopada 2024 r. o odmowie przyznania zasiłku celowego w postaci pomocy doraźnej w związku ze szkodami powstałymi w wyniku klęski żywiołowej. Wnioskiem z 1 października 2024 r. strona wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego w postaci pomocy doraźnej w związku ze szkodami powstałymi w wyniku powodzi w Gminie Miejskiej Dzierżoniów. Na skutek rozpoznania tego wniosku oraz po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji (tj. Burmistrz Miasta Dzierżoniowa) odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że na skutek powodzi nie zostały zagrożone dotychczasowe warunki egzystencji rodziny, w tym przede wszystkim potrzeby bytowe. Odwołując się do poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego ustaleń pracownika socjalnego Burmistrz wskazał, że w wyniku powodzi zalaniu uległy 2 komórki, garaż oraz piwnica. W jednej komórce znajdowały się rowery oraz odzież przeznaczona na handel. W drugiej komórce znajdowało się drewno na zimę. W garażu został zalany sprzęt elektryczny (2 kosiarki i piła). Nie kwestionując strat, jakie w związku z zalaniem tych pomieszczeń w wyniku powodzi poniosła strona organ stwierdził – odwołując się do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283; dalej: u.p.s.), że żadne z w/w pomieszczeń nie służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej a rzeczy znajdujące się w tych pomieszczeniach nie są niezbędne do codziennego funkcjonowania. W przedstawionej w decyzji argumentacji organ nawiązał do "Zasad udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r." oraz wskazał, że w myśl tych Zasad, poszkodowanym w wyniku powodzi udzielana jest m.in. pomoc doraźna w formie zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 39 ust. 2 i 2 i art. 40 u.p.s. Organ przytoczył brzmienie tych przepisów oraz skonstatował, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z tego powodu, wydano decyzję o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym podniosła m.in., że zalane drewno kupowała sukcesywnie miesiącami "na zimę", oraz, że w tym czasie potrzebuje około 5 metrów sześciennych drzewa. Powołaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że powstanie szkód w piwnicy domu wielorodzinnego, w garażu oraz w komórkach znajdujących się na podwórzu nie zagroziło bytowi strony albowiem nie uległy zniszczeniu przedmioty służące zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. SKO zwróciło uwagę, że mieszkanie strony nie zostało zalane, zaś zamoknięte drewno na opał nie pozbawia strony możliwości ogrzania mieszkania albowiem drewno nie stanowi jedynego źródła ciepła w mieszkaniu. W skardze na tę decyzję strona podniosła, że jedynym źródłem ogrzewania jej mieszkania jest piec kaflowy. Drewno na opał, które uległo zalaniu, skarżąca kupowała sukcesywnie, w miarę możliwości przez cale lato, racji tego, że wtedy jest tańsze. W ocenie skarżącej, szkoda w postaci zalanego drewna które zostało zakupione z przeznaczeniem na opał uprawnia stronę do domagania się zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby życiowej tj., dogrzanego mieszkania. Skarżąca jest osobą schorowaną, leczącą się onkologicznie i chorującą na astmę. Przebywanie w mieszkaniu poniżej 16 stopni pozostaje w opozycji do warunków odpowiadających godności człowieka i może spowodować pojawienie się w mieszkaniu wilgoci, co dla osoby chorej na astmę może nasilić objawy tej choroby i stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie zainicjował wniosek strony z dnia 1 października 2024 r. o przyznanie zasiłku celowego – pomocy doraźnej w związku ze szkodami powstałymi w wyniku klęski żywiołowej – powodzi w Gminie Miejskiej Dzierżoniów. W sprawie notoryjnym był fakt, że w dniu 15 września 2024 r. na obszarze Gminy Miejskiej Dzierżoniów wystąpiła powódź, która poczyniła bardzo znaczne szkody materialne dla mieszkańców tej Gminy. W toku rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że strona zamieszkuje w D. pod adresem przy "ul. [...]". Zalaniu uległy 2 komórki, garaż oraz piwnica. W jednej z komórek znajdowały się rowery oraz odzież przeznaczona na handel, w drugiej komórce znajdowało się drewno na zimę. W garażu został zalany sprzęt elektryczny (dwie kosiarki i piła). W piwnicy, która była zalana w całości, znajdowały się rowery. Organ pierwszej instancji działając w powołaniu na art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz "Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r." odmówił stronie przyznania wnioskowanego zasiłku z tą argumentacją, że straty w postaci zalanych pomieszczeń nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej. Zaznaczył, że na skutek powodzi nie zostały zagrożone dotychczasowe warunki egzystencji rodziny, w tym przede wszystkim potrzeby mieszkaniowe. W zaskarżonej decyzji, wydanej również na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz "Zasad udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r." SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z tożsamą argumentacją. Umknęło uwadze organowi drugiej instancji, że ustawodawca na mocy art. 19 pkt 19 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 1717, dalej: ustawa z dnia 21 listopada 2024 r.) o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, w ustawie z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473) wprowadził zmianę poprzez dodanie po art. 69 przepisu art. 69a w brzmieniu: Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w kwocie 8 tys. zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi. Przepisy ustawy z 21 listopada 2024 r. weszły, co do zasady, w życie w dniu 26 listopada 2024 r. Z dniem 26 listopada 2024 r. wszedł w życie art. 69a w/w ustawy. W treści uzasadnienia projektu ustawy z 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji) wynika, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej. W ustawie z 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe. Regulacja art. 41 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że przepis art. 69a ustawy zmienianej w art. 19 stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego jako pomocy doraźnej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powyższego wynika zatem, że w art. 69a wspomnianej ustawy prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. (zgodnie z którą - zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej). Przepis art. 69a w/w ustawy obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji i to on powinien stanowić materialnoprawną podstawę orzekania przez SKO. Pozostając przy treści art. 69a w/w ustawy należy dostrzec, że przepis ten odwołuje się do treści art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadnia pogląd, że nie chodzi na gruncie tego przepisu o pomoc doraźną na pokrycie jakiejkolwiek straty poniesionej w wyniku powodzi jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r., lecz straty związanej z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby bytowej. Sam przepis art. 40 u.p.s. niewątpliwie musi być wykładany w zgodzie z regulacjami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności zaś art. 39 ww. ustawy, który dookreśla przeznaczenie, cel zasiłków celowych. Zgodnie z jego brzmieniem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Oba przepisy winny być odczytywane w powiązaniu, co uzasadnia wykładnia systemowa wewnętrzna oraz celowościowa. Zatem są to regulacje nie tylko ze sobą powiązane ale więcej - tworzące jedną normę prawną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 95/25 dostępny na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu Sądu). W realiach kontrolowanej sprawy Sąd jednocześnie uznał, że sama przesłanka niezbędnej potrzeby bytowej nie została przez organy administracji publicznej dostatecznie wyjaśniona w kontekście twierdzeń skarżącej, że zalane drewno zostało przez nią zakupione z przeznaczeniem na ogrzania mieszkania podczas zimy. W treści formularza dokumentującego przeprowadzony ze stroną wywiad środowiskowy odnotowano (przy okazji wymienienia szkody w postaci zalanego drewna), że wnioskodawczyni posiada piec kaflowy. W treści odwołania strona podniosła, że na zimę jest jej potrzebne około 5 metrów sześciennych drzewa. Wskazała, drewno zalane w wyniku powodzi zostało przez nią "sukcesywnie kupowane ("miesiącami") na nadchodzącą zimę". Na skutek powodzi, zakupione drewno stało się zapleśniałe i mokre. Ze względu na porę roku, nie było szans na jego osuszenie przez użyciem. Wobec rodzaju doznanej szkody w postaci zalanego drewna, ustaleń poczynionych w toku wywiadu rodzinnego środowiskowego oraz twierdzeń samej skarżącej powinnością organu administracji publicznej jako gospodarza postępowania było ustalenie istotnego – w ocenie Sądu – faktu (który nie wynika z akt sprawy), a mianowicie tego, czy piec kaflowy stanowił jedyne bądź główne źródło ogrzewania mieszkania skarżącej w tym czasie. Nieustalenie tej okoliczności w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu uznać trzeba za istotny brak w materiale dowodowym sprawy, niepozwalający na tym etapie zgodzić się z argumentacją przedstawioną w decyzjach obu instancji odnośnie w zakresie przyjęcia, że szkoda w postaci zalanego drewna nie pozbawiała strony możliwości zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W świetle powyższych rozważań, za przedwczesny i nie znajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym należy ocenić wypowiedziany w zaskarżonej decyzji pogląd Kolegium, że: "[...] drewno nie jest jedynym źródłem ogrzewania mieszkania i jego zalanie nie pozbawia strony całkowicie możliwości ogrzania mieszkania". Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 99/25). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14, przyjął, że "niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym". Godzi się również wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego pomieszczonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Wnioskowy charakter postępowania nie zwalniał organu administracji publicznej od respektowania tych zasad. Ich naruszenie a nadto również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. dawało podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd w pełni podziela natomiast stanowisko organów orzekających w sprawie w zakresie przyjęcia, że pozostałe deklarowane przez stronę szkody (rowery, sprzęt elektryczny, odzież przeznaczona na handel) nie stanowią szkód w rozumieniu niezbędnej potrzeby bytowej. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji publicznej związane są – po myśli art. 153 p.p.s.a - wykładnią prawa przyjętą przez Sąd w sprawie. Rzeczą organów jest uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku, a następnie ponowne rozpoznanie wniosku strony, przy zastosowaniu właściwej podstawy prawnej.