IV SA/Wr 804/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 804/14 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 26 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca), , Sędziowie:, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r., sprawy ze skargi M. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, , , oddala skargę;, przyznaje adwokatowi M. G. – C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście, dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu, sądowym., , , Przedmiotem skargi M. D. (zwanego dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) jest decyzja z dnia [...], nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., nr 267, poz. 2259 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...], orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia podano, że wnioskiem z 23 maja 2014 r. skarżący wystąpił m.in. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności oraz pomocy społecznej w formie posiłku od dnia 2 czerwca 2014 r. Jednocześnie strona oświadczyła, że przedmiotem swojego żądania czyni zarówno zasiłek celowy na zakup żywności jak i pomoc w formie posiłku. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym w szczególności z wywiadu środowiskowego, wnioskodawca samodzielnie prowadzi swoje gospodarstwo domowe, zamieszkując w domu jednorodzinnym położonym w W. Jest on zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie pracuje także dorywczo. Jedynym źródłem jego utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej w łącznej w kocie 271 złotych miesięcznie. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3, art. 4, art. 7, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 106 ust. 1 u.p.s., § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020, odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Organ pierwszej instancji wskazał, że w ramach programu pomocowego w zakresie dożywiania udzielane jest wsparcie w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przy czym podkreślono, że w pierwszej kolejności zapewniana jest pomoc w formie posiłku. Natomiast w sytuacji, gdy taka pomoc jest niemożliwa przyznawana jest pomoc w formie zasiłku celowego. Organ pomocy społecznej wskazał, że decyzją z [...] został skarżącemu przyznany zasiłek celowy w formie jednego, gorącego posiłku od dnia 2 czerwca 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. Z racji posiadanych przez organ możliwości przyjęto zasadę, że w danym miesiącu może zostać przyznane jedno świadczenie z tytułu dożywiania. Stąd też w okresie, na który zostało przyznane wsparcie w formie posiłku, żądanie otrzymania zasiłku celowego na zakup żywności nie mogło zostać zrealizowane. Skarżący w treści swojego odwołania od powyższej decyzji stwierdził, że spełnia ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, zaś przyjęta przez organ zasada przyznawania tylko jednego świadczenia w zakresie dożywiania, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wnioskodawca zarzucił również, że organ nie wziął przy tym pod uwagę przewlekłego schorzenia gastrycznego, na które skarżący cierpi. Strona jednocześnie wniosła o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego przez Kolegium w trybie art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm., zwanej dalej u.s.k.o.) w związku z działalnością MOPS w W. oraz o poinstruowanie tego organu o zasadach biurowości związanych ze sporządzaniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ drugiej instancji po rozpoznaniu wskazanego odwołania podkreślił, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia wnioskodawcy i to w wysokości odpowiadającej jego oczekiwaniom. Powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 u.p.s. organ podkreślił, że w celu udzielenia pomocy społecznej należy kierować się jej indywidualizacją, polegającą na dostosowaniu świadczeń do osobistych właściwości danej osoby oraz jej fakultatywnością, oznaczającą niemożność domagania się przez wnioskodawcę świadczeń w określonej formie i wysokości oraz konieczności wykorzystania własnych możliwości w celu polepszenia swojej sytuacji bytowej. Z uwagi na ograniczoność środków znajdujących się w dyspozycji organów pomocowych oraz wielość osób potrzebujących, całkowite zaspokojenie oczekiwań każdej ze stron może okazać się niemożliwe. W ocenie Kolegium przyjęta przez organ pierwszej instancji zasada przyznawania jednego świadczenia z tytułu pomocy w zakresie dożywiania w danym miesiącu nie przekracza granic uznania administracyjnego w kontekście ustalonego sposobu rozdziału środków z pomocy społecznej, w szczególności że stosowana jest ona bez wyjątku wobec wszystkich świadczeniobiorców korzystających ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony skarżącej względem trybu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nieprawidłowości związanych z działalnością Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawca zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 10 k.p.a., art. 39 u.p.s. oraz art. 20 u.s.k.o. Skarżący podkreślił, że organy administracji publicznej obu instancji przekroczyły w niniejszej sprawie granice uznania administracyjnego, albowiem w aktach sprawy nie znajdują się żadne dokumenty świadczące o braku środków finansowych na pomoc społeczną. Ponadto organy nie przytoczyły postawy prawnej uzasadniającej przyjęty sposób rozdziału środków z pomocy społecznej oraz naruszyły zasadę czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Ponadto – zdaniem skarżącego – Kolegium zaniechało poinstruowania organu pierwszej instancji o formalnych zasadach biurowości obowiązujących przy wypełnianiu kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz pominęło wniosek o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w sprawie naruszenia prawa przez ten organ. Strona zarzuciła także nie odniesienie się przez Kolegium do argumentu o schorzeniu gastrycznym, uzasadniającym uwzględnienie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując dodatkowo, że o ile kwestia schorzenia skarżącego mogłaby okazać się istotna w zakresie przyznania świadczenia w formie posiłku, nie zaś w odniesieniu do świadczenia pieniężnego, o tyle doniosłym faktem pozostaje, że to sam skarżący we wniosku wskazywał, że domaga się przyznania pomocy w formie posiłku. Natomiast w zakresie naruszenia zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu SKO uznało, że dokumenty organu pierwszej instancji, w tym arkusz wywiadu środowiskowego, znane były skarżącemu, zaś w aktach sprawy nie pozyskano materiałów, z którymi strona musiałaby się zapoznać. Wobec powyższego Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania stronie skarżącej zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia był art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowiący, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W celu wsparcia gmin w wypełnianiu zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym od 2006 r. realizowany jest wieloletni program pod nazwą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a następnie postanowień zawartych w punkcie V.1 uchwały Rady Ministrów nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020, środki przekazywane gminom mogą zostać przeznaczone na zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania m.in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przy czym, przyznanie pomocy ze środków programu może dotyczyć osób, które spełniają warunki do otrzymania pomocy, określone w ustawie o pomocy społecznej, gdy ich kryterium dochodowe nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 przywołanej ustawy. Powyższe regulacje, wynikające w głównej mierze z istoty zasiłku celowego przyznawanego w ramach programu pomocowego w zakresie dożywiania, wskazują na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Oznacza to, że organ orzekając w konkretnej sprawie – po dokonaniu oceny sytuacji wnioskodawcy – może więc, ale nie musi przyznać wnioskowaną pomoc. Oczywiście wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także własnych możliwości finansowych służących do zaspokojenia potrzeb wszystkim osób znajdujących się pod opieką danej jednostki pomocy społecznej. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13). Należy przy tym podkreślić, że samo spełnienie przez wnioskodawcę pozytywnych przesłanek do przyznania pomocy (kryterium dochodowe oraz bezrobocie) nie może prowadzić do przyznania wnioskowanego świadczenia w zakresie i w formie przez stronę oczekiwanej. W toku postępowania dotyczącego przyznania świadczenia z programu pomocowego organy administracji publicznej – zgodnie z dyspozycją art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" - zobowiązane były do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Stąd też rozpoznając wnioski o udzielenie wsparcia w zakresie dożywiania jednostki pomocy społecznej winny kierować się zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. wskazaniami, stosowanie do których rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy podkreślić, że przedmiotem sporu pozostaje kwestia przyznania świadczenia nie w takim zakresie w jakim oczekiwała tego strona skarżąca. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. odmawiając przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków wskazał, że decyzją z [...], nr [...], przyznał stronie pomoc w formie posiłku na okres od dnia 2 czerwca 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r., przez pięć dni w tygodniu. Organ ponadto zaznaczył, że negatywne rozstrzygnięcie zostało podjęte w związku z przyjętą zasadą polegającą na przyznawaniu w danym miesiącu tylko jednego świadczenia z tytułu dożywiania, co – jak stwierdził z kolei organ odwoławczy – należy powiązać ze możliwościami finansowymi realizacji tego zadania. W ocenie Sądu opisane działanie organu pomocowego nie stanowi przekroczenia granic uznania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organy orzekające w sprawie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcia – wbrew twierdzeniom skarżącego – powołały się na dyspozycję art. 3 ust. 4 u.p.s., wskazując, że przyjęta zasada rozdziału środków pomocowych wynika z możliwości jakimi dysponuje jednostka pomocy społecznej na zaspokojenie wszystkich świadczeń udzielanych w ramach programu rządowego. Możliwości finansowania danych zadań publicznych, którymi obciążone zostały jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie nawet od udzielonej im pomocy rządowej, nie są nieograniczone, zaś organ administracji publicznej winien zawsze dążyć do zapewnienia takiego wsparcia, jakie jest niezbędne dla danej osoby bądź rodziny z uwzględnieniem nie tylko ich sytuacji osobistej ale również możliwości poprawienia własnego położenia z wykorzystaniem własnych uprawnień, zasobów lub możliwości. Istotą pomocy społecznej nie jest bowiem dostarczanie środków utrzymania w sposób stały i trwały, lecz wspieranie osób i rodzin, aby przezwyciężyły one swoją trudną sytuację życiową i mogły samodzielnie, bez dalszej konieczności korzystania z pomocy społecznej, funkcjonować w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.s.). Kierując się powyższymi zasadami organ mógł przyjąć regułę, że świadczenia w zakresie dożywiania przyznawane są – wobec ograniczonych możliwości finansowych – tylko w jednej formie, którą co do zasady były posiłki. Na prawidłowości przyjęcia takiej hierarchii realizowanych potrzeb wskazuje zarówno sama treść zadań własnych Miasta W., które polegają na zapewnieniu posiłku osobom go pozbawionym (art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s.) oraz dożywianiu dzieci (art. 17 ust. 1 pkt 14 u.p.s.) jak i kolejność form wsparcia realizowanych w ramach programu rządowego, obejmująca w pierwszym rzędzie posiłki, w dalszej zaś kolejności świadczenia pieniężne na zakup żywności lub posiłku albo świadczenia rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Za nieuzasadniony należy w tym miejscu uznać zarzut skarżącego jakoby organy orzekające w sprawie nie dysponowały informacjami o środkach finansowych przeznaczonych na realizację wsparcia w zakresie dożywania. Jak wynika bowiem z treści pisma z 8 lipca 2014 r., które zostało przesłane do wiadomości również stronie, Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji o nadesłanie analizy posiadanych środków i zasad ich rozdziału. Z treści udzielonej przez MOPS odpowiedzi wynika, że środki finansowe na realizację programu w zakresie dożywiania, nawet pomimo zwiększenia ich puli w 2014 r. o 500 tyś. złotych, nadal pozostają o około 2 mln złotych mniejsze aniżeli wysokość środków finansowych jakimi ośrodek dysponował w 2013 r. W związku z czym organ uznał je za środki niewystarczające i podjął starania w celu kolejnego zwiększenia ich puli. Wobec powyższego należy jeszcze raz podkreślić, że organ pomocowy w świetle ograniczonych możliwości finansowych związanych z realizacją programu rządowego wsparcia w zakresie dożywiania przyjął uzasadnione przesłanki rozdziału świadczeń, które nie mogą zostać uznane za przekraczające granice uznania administracyjnego. Wpływu na kształt rozstrzygnięcia w powyższym zakresie nie mogła mieć również podniesiona okoliczność posiadanego przez skarżącego schorzenia gastrycznego. Bowiem poza twierdzeniami skarżącego znajdującymi się w aktach sprawy, nie znajduje się tam żaden dokument tej kwestii dotyczący, w szczególności zalecenia lekarskie nakazujące stosowanie przez stronę określonej diety. Należy przy tym zauważyć, że schorzenie gastryczne jak i wynikająca z niego dieta nie są same w sobie przesłanką do przyznania zasiłku celowego na zakupu żywności, skoro w ramach finansowanych przez MOPS posiłków, znajdują się również i posiłki dietetyczne. Warto również podkreślić, że świadczenie w formie posiłku stanowiło również jedno z żądań skarżącego zawartych we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie i wówczas strona nie powoływała się na stan zdrowia i wymagania dietetyczne z tym związane. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego o naruszeniu przez organy administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., albowiem akta sprawy obejmowały dokumenty pochodzące od strony bądź powstałe z jej udziałem lub o których pozyskaniu była należycie poinformowana. Poza tym skarżący – jak wynika z protokołu sporządzonego w dniu 23 lipca 2014 r. – zapoznał się w siedzibie Kolegium z aktami prowadzonego postępowania, co świadczy nie tylko o tym, że zachowane zostało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, lecz także i o tym, że skarżący z tego prawa aktywnie korzystał. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w stosunku do Kolegium dotyczących niepoinstruowania organu pierwszej instancji o obowiązujących zasadach biurowości oraz o zaniechaniu wystosowania do tego organu postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 20 u.s.k.o., należy stwierdzić, że kwestie te nie były elementem rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania zasiłku celowego, lecz dotyczyły w głównej mierze generalnej działalności organu pomocy społecznej, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Marginalnie jedynie należy zaznaczyć, że Kolegium nie pozostawiło powołanych aspektów bez odpowiedzi, która została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podsumowując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby organ przekroczył granice uznania administracyjnego oraz dopuścił się jakichkolwiek naruszeń zarówno prawa materialnego jak i postępowania, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia w myśl art. 151 p.p.s.a. Podstawę do orzeczenia o przyznaniu dla pełnomocnika strony skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stanowiły przepisy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).