IV SA/Wr 805/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 805/14 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 26 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca), , Sędziowie:, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r., sprawy ze skargi M. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy w formie posiłku, , , oddala skargę;, przyznaje adwokatowi K. G. od Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście, dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu, sądowym., , , Przedmiotem skargi M. D. (zwanego dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) jest decyzja z dnia [...], nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., nr 267, poz. 2259 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...], orzekającą o przyznaniu pomocy w formie posiłku. W uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia podano, że wnioskiem z 12 marca 2014 r. skarżący wystąpił m.in. o przyznanie pomocy w formie posiłku. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym w szczególności z wywiadu środowiskowego, wnioskodawca samodzielnie prowadzi swoje gospodarstwo domowe, zamieszkując w domu jednorodzinnym położonym w W. Jest on zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie pracuje także dorywczo. Nie uzyskuje on również żadnych dochodów, utrzymując się wyłącznie ze wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], nr [...], przyznał wnioskodawcy pomoc w formie posiłków. W efekcie odwołania wniesionego przez skarżącego od wskazanego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14, art. 48 ust. 1, 4 – 5, art. 106 ust. 1 u.p.s., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020, przyznał skarżącemu pomoc w formie posiłku od dnia 9 kwietnia do dnia 30 maja 2014 r. wydawanego w postaci jednego, gorącego dania przez pięć dni w tygodniu. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca otrzymując zasiłek okresowy w kwocie 271 złotych i nie posiadając żadnych innych dochodów oraz będąc osobą dotkniętą bezrobociem, spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy. Dalej organ podał, że z uwagi na znaczną liczbę składanych przez stronę wniosków okres na jaki została przyznana pomoc zaczął biec od dnia 9 kwietnia 2014 r. Przyjęcie takiej daty – zdaniem organu – wiąże się z faktem, że pomoc w formie posiłku jest świadczeniem niepieniężnym przyznawanym jedynie na przyszłość i wydanie innej decyzji w istniejącym stanie prawnym i faktycznym byłoby niemożliwe. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawca stwierdził, że zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Ponadto strona zwróciła uwagę na koszty funkcjonowania systemu dożywiania zarówno w formie posiłków jak i zasiłków celowych przyznawanych na zakup żywności. Wnioskodawca zarzucił również organowi pierwszej instancji przewlekanie postępowania administracyjnego, bowiem rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy trwało trzy miesiące. Strona jednocześnie wniosła o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego przez Kolegium w trybie art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm., zwanej dalej u.s.k.o.) w związku z działalnością MOPS w W. oraz o poinstruowanie tego organu o zasadach biurowości związanych ze sporządzaniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ drugiej instancji po rozpoznaniu wskazanego odwołania podkreślił, że żądanie strony zostało rozpoznane w terminie ustawowym, zaś uchylenie decyzji w trybie odwoławczym i prowadzenie ponownego postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, nie oznacza przewlekłości postępowania. Kolegium wskazało, że okolicznością istotną dla sprawy pozostaje korzystanie przez stronę z posiłków w okresie od 9 kwietnia 2014 r. do 30 maja 2014 r., wobec czego zarzut dotyczący trwałej niewykonalności decyzji nie był uzasadniony. Okres wsparcia udzielanego osobie potrzebującej ustalany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wówczas organ, w oparciu o analizę sytuacji osobistej i materialnej wnioskodawcy oraz własnych możliwości pomocowych, określa zarówno formę jak i wysokość udzielanego wsparcia. Z przedstawionego przez ośrodek pomocy społecznej zestawienia posiadanych środków finansowych wynika, że ich wysokość jest niewspółmierna w stosunku do potrzeb, stąd też żądanie przyznania posiłku zostało uwzględnione na okres jaki wynikał z możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony skarżącej względem trybu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nieprawidłowości związanych z działalnością Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Ponadto Kolegium poinformowało, że zarzuty strony dotyczące sposobu finansowania dożywiania, zostały przekazane do właściwej jednostki pomocy społecznej, gdyż ich rozpoznanie nie należy do kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawca zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 10 k.p.a., art. 157 k.p.a., art. 158 k.p.a. oraz art. 20 u.s.k.o. Skarżący podkreślił, że Kolegium zaniechało wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, pomimo wyraźnego wniosku strony w tym względzie. Ponadto – zdaniem skarżącego – Kolegium zaniechało poinstruowania organu pierwszej instancji o formalnych zasadach biurowości obowiązujących przy wypełnianiu kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz pominęło wniosek o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w sprawie naruszenia prawa przez ten organ, a także przekazało zarzuty dotyczące sposobu finansowania dożywiania do nieprawidłowego organu. Strona zarzuciła także organom obu instancji czteromiesięczną zwłokę przy rozpatrywaniu jego wniosku oraz naruszenie zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Skarżący podkreślił również, że przepisy k.p.a. nie zabraniają stronie natychmiastowego realizowania uprawnienia, nawet przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja przyznająca stronie skarżącej pomoc w formie posiłków wydawanych w okresie od 9 kwietnia do 30 maja 2014 r. Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia był art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowiący, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 48 ust. 1 i 4 u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, przy czym pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. W celu wsparcia gmin w wypełnianiu zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym od 2006 r. realizowany jest wieloletni program pod nazwą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a następnie postanowień zawartych w punkcie V.1 uchwały Rady Ministrów nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020, środki przekazywane gminom mogą zostać przeznaczone na zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania m.in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przy czym, przyznanie pomocy ze środków programu może dotyczyć osób, które spełniają warunki do otrzymania pomocy, określone w ustawie o pomocy społecznej, gdy ich kryterium dochodowe nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 przywołanej ustawy. Powyższe regulacje, wynikające w głównej mierze z istoty zasiłku celowego przyznawanego w ramach programu pomocowego w zakresie dożywiania, wskazują na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Oznacza to, że organ orzekając w konkretnej sprawie – po dokonaniu oceny sytuacji wnioskodawcy – może więc, ale nie musi przyznać wnioskowaną pomoc. Oczywiście wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także własnych możliwości finansowych służących do zaspokojenia potrzeb wszystkim osób znajdujących się pod opieką danej jednostki pomocy społecznej. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13). Należy przy tym podkreślić, że samo spełnienie przez wnioskodawcę pozytywnych przesłanek do przyznania pomocy (kryterium dochodowe oraz bezrobocie) nie może prowadzić do przyznania wnioskowanego świadczenia w zakresie i w formie przez stronę oczekiwanej. W toku postępowania dotyczącego przyznania świadczenia z programu pomocowego organy administracji publicznej – zgodnie z dyspozycją art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" - zobowiązane były do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest spełnianie przez skarżącego przesłanek do otrzymania wnioskowanej pomocy, ponieważ wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów mieści się w ramach przyjętego kryterium dochodowego oraz jest on dotknięty bezrobociem, czyli jedną z dysfunkcji wymienionych w art. 7 u.p.s. Przedmiotem sporu jest natomiast fakt wydania decyzji za okres od 9 kwietnia do 30 maja 2014 r. oraz odstąpienie – zdaniem skarżącego – przez Kolegium od dokonania kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy ustalenie formy przyznawanego wsparcia jak i jego zakresu objęte jest tzw. uznaniem administracyjnym. Organ może zatem nie tylko określić jakie świadczenie i w jakiej wysokości zostanie przyznane, ale wskazać również okres w jakim będzie ono wypłacane bądź w inny sposób realizowane. W przedmiotowej sprawie okolicznością przemawiającą za oznaczeniem daty początkowej na dzień 9 kwietnia 2014 r. był charakter udzielanego wsparcia. Zgodzić się bowiem należy z poglądem, że świadczenia niepieniężne mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Skoro więc decyzja ustalająca prawo do korzystania z posiłków została wydana w dniu 7 kwietnia 2014 r., to za uzasadnione i mieszczące się w ramach uznania administracyjnego należałoby uznać stanowisko, że realizacja tego świadczenia musiała nastąpić później, chociażby biorąc pod uwagę względy racjonalne, na które wskazywał Prezydent Miasta W. oraz możliwości tego organu, wywołane również znaczna liczbą żądań składanych przez skarżącego. Charakteru świadczenia niepieniężnego nie można jednakże zrównywać z pojęciem niewykonalności wydanej decyzji, szczególnie na gruncie niniejszej sprawy. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie dotyczące przyznania pomocy w formie posiłku zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 12 marca 2014 r., zaś pierwsze rozstrzygnięcie zapadło już 7 kwietnia 2014 r. Kolejne etapy sprawy stanowiły kontynuację tego samego postępowania i zmierzały do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Okolicznością istotną jest również zrealizowanie przez stronę skarżącą przyznanego jej świadczenia. Bowiem jak wynika z oświadczenia podmiotu wydającego posiłki, skarżący w okresie od 9 kwietnia do 30 maja 2014 r. regularnie zgłaszał się w punkcie dożywiania dorosłych przy ul. [...] w W., gdzie otrzymywał należne mu świadczenie (pismo z 8 sierpnia 2014 r.). Zarzuty skarżącego w opisanym zakresie nie zasługiwały zatem na uznanie tak Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jak i organu drugiej instancji rozpatrującego wniesione przez stronę odwołanie. Sąd nie podziela również stanowiska wnioskodawcy co do prawidłowości rozstrzygnięcia zarzutu nieważności podniesionego na etapie postępowania odwoławczego. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie przed organem odwoławczym ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy decyzja podlega kontroli organu drugiej instancji, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty dotyczące nieważności rozstrzygnięcia mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., to uwzględniając zarzut strony, może wyeliminować taką decyzję orzekając na podstawie art. 138 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 537/14). W przedmiotowej sprawie Kolegium odniosło się do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu nieważności postępowania i uzasadniło swoje odmienne stanowisko w tej sprawie. Słusznie Kolegium przy tym zauważyło, że okoliczności sprawy jednoznacznie wskazywały, że intencją skarżącego nie było inicjowanie kolejnego postępowania administracyjnego, ale zajęcie się kwestią ewentualnej nieważności w ramach toczącego się już postępowania odwoławczego. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 157 i 158 k.p.a. okazały się nieuzasadnione, zaś rozstrzygnięcie wydane m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – wbrew ocenie skarżącego – dotyczyło także kwestii nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd nie podziela również stanowiska wnioskodawcy o naruszeniu przez organy administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., albowiem akta sprawy obejmowały dokumenty pochodzące od strony bądź powstałe z jej udziałem lub o których pozyskaniu była należycie poinformowana. Poza tym skarżący – jak wynika z protokołu sporządzonego w dniu 23 lipca 2014 r. – zapoznał się w siedzibie Kolegium z aktami prowadzonego postępowania, co świadczy nie tylko o tym, że zachowane zostało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, lecz także i o tym, że skarżący z tego prawa aktywnie korzystał. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w stosunku do Kolegium dotyczących niepoinstruowania organu pierwszej instancji o obowiązujących zasadach biurowości oraz o zaniechaniu wystosowania do tego organu postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 20 u.s.k.o., a także o nieprawidłowym przekazaniu zarzutów związanych ze sposobem finansowania dożywiania należy stwierdzić, że kwestie te nie były elementem rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania wsparcia, lecz wiązały się w głównej mierze z generalną działalnością organu pomocy społecznej, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Marginalnie jedynie należy zaznaczyć, że Kolegium nie pozostawiło powołanych aspektów bez odpowiedzi, która została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący zwłoki organów rozpoznających wniosek skarżącego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w okresie od dnia złożenia wniosku (12 marca 2014 r.) do dnia wydania ostatecznej decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania ([...]) w sprawie zapadły cztery rozstrzygnięcia, zawsze wydane w terminie miesięcznym wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Podsumowując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby organ przekroczył granice uznania administracyjnego oraz dopuścił się jakichkolwiek naruszeń zarówno prawa materialnego jak i postępowania, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia w myśl art. 151 p.p.s.a. Podstawę do orzeczenia o przyznaniu dla pełnomocnika strony skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stanowiły przepisy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).