IV SA/Wr 810/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Henryk Ożóg Sędziowie NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) WSA – Grażyna Staniszewska Protokolant Krzysztof Caliński Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], powołując się na przepis art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 w związku z art. 5 i art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1c, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 101, art. 102, art. 110 ust. 7 i ust. 8 oraz art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. odmówił przyznania M. T. zasiłku celowego na żywność. W uzasadnieniu podał, że M. T. zwrócił się w dniu [...]r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z pisemnym wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na żywność. Organ wyjaśnił, że przed podjęciem decyzji organ I instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające. Ma ono na celu ustalenie stanu sytuacji osobistej i majątkowej strony. M. T. podczas wizyty pracownika socjalnego w mieszkaniu uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nie podał pracownikowi socjalnemu informacji dotyczącej sytuacji osobistej i majątkowej. Pismem z dnia [...]r. wezwano stronę do dostarczenia zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia żony w [...]r. oraz zaświadczenia syna P. o wysokości stypendium w [...]r. Strona została poinformowana o skutkach prawnych niedopełnienia wymienionych czynności w terminie wskazanym przez organ pomocy społecznej. Do dnia wydania decyzji strona nie dostarczyła w/w niezbędnych dokumentów. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe fakty organ stwierdził, że strona nie podjęła współpracy z pracownikiem socjalnym w celu poprawy swojej sytuacji życiowej, co stanowiło podstawę odmowy przyznania pomocy. W tej sytuacji organ orzekł jak w wydanej decyzji. M. T. złożył odwołanie od powyższej decyzji podając, że wbrew stwierdzeniom zawartym w decyzji, pracownik socjalny był u niego, przeprowadził wywiad środowiskowy i obejrzał mieszkanie. Podał, że o pomoc finansową ubiega się od [...]r. i do tej pory nie otrzymał żadnej pomocy, Wcześniej dostał [...] zł, co nie wystarczyło na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Wskazał także, że nie ma żadnych nałogów. Brakuje mu pieniędzy, ponieważ od pięciu lat jest bezrobotny. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrujac odwołanie wskazało, że przepis art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast według art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z przepisów tych wynika, że podstawowym elementem podania jest zawarte w nim żądanie. Żądanie to wyznacza przedmiot postępowania, natomiast brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. Żądanie powinno być na tyle precyzyjne aby można było ustalić, w oparciu o jaki przepis prawa materialnego lub procesowego ma być prowadzone postępowanie. W przypadku zaś gdy brak jest żądania lub też jest ono nieścisłe i nie można ustalić faktycznej woli wnioskodawcy - organ administracji powinien wezwać wnoszącego podanie do sprecyzowania żądania na zasadzie art. 64 k.p.a. Organ podkreślił, że jeżeli taki brak nie zostanie usunięty - to jest to przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania administracyjnego, zaś podanie nie jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania. Przenosząc te rozważania na grunt ustawy o pomocy społecznej stwierdzić należy, zdaniem organu odwoławczego, że zawiera ona szereg różnych form pomocy zarówno pieniężnej, jak i niepieniężnej. W sytuacji, gdy wnioskodawca zwraca się do organu pomocy społecznej o pomoc finansową, nie precyzując formy pomocy, obowiązkiem tego organu jest wskazanie wnioskodawcy, jakie możliwe formy pomocy pieniężnej przewiduje ustawa i ustalić, o które konkretnie świadczenie ubiega się wnoszący podanie. W niniejszej sprawie nie ustalono, zdaniem organu odwoławczego, o jaką konkretnie formę pomocy ubiega się M. T.. Z analizy akt sprawy wynika, że w podaniu z dnia [...]r. wnioskodawca wskazał, iż ubiega się o "pomoc finansową w ramach zasiłku dla bezrobotnych". W toku wywiadu środowiskowego z dnia [...]r. podał z kolei, że oczekuje pomocy finansowej na zakup żywności. W tymże dniu M. T. oświadczył, iż "nie określa się co do formy pomocy". W związku z tym prawidłowym było działanie organu I instancji, który pismem z dnia [...]r. wezwał wnioskodawcę, do wskazania o jaką formę pomocy ubiega się M. T. Jednakże, zdaniem Kolegium, niewłaściwa była podstawa prawna tego wezwania oraz konsekwencje prawne jakie organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, gdy strona nie precyzuje formy pomocy finansowej o jaką się ubiega, należało ją zdaniem organu odwoławczego wezwać, pod rygorem, o którym mowa w art. 64 k.p.a., do określenia tej formy pomocy. Dopiero ustalenie tej okoliczności umożliwia ustalenie, jaki będzie zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego i jakie ewentualnie zostaną podjęte działania w celu wsparcia strony w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazła. Za przedwczesną, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać decyzję opartą na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odmawiającą zasiłku celowego z powodu braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w przypadku, gdy nie zostało ustalone o jaką formę pomocy ubiega się wnioskodawca. W tej sytuacji, powołując się na przepis art. 7, art. 77 § l oraz 107 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w wydanej decyzji. W skardze na powyższą decyzję M. T. podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodał, że jego zdaniem organ pomocy będzie robił wszystko, żeby mu nie przyznać pomocy. Podniósł, że: "nie określanie się jakiej pomocy oczekuje" nie ma dla niego żadnego znaczenia, "chodzi o pomoc na wyżywienie". Zarzucił, że organy rozpoznające sprawę uchylają się od przyznania pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art.. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia w/w. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego, organ odwoławczy podał nie wezwanie wnioskodawcy przez organ I instancji do sprecyzowania żądania wniosku. Ze stanowiskiem tym skarżący się nie zgadza. W skardze podał, że: "nie określanie się jakiej pomocy oczekuje" nie ma dla niego żadnego znaczenia, "chodzi o pomoc na wyżywienie". Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu odwoławczego, skarżący sprecyzował w sposób dostateczny formę pomocy jakiej udzielenia się domaga w sprawie. We wniosku z dnia [...]r. wszczynającym postępowanie w sprawie podał, że: "Zwraca się z prośbą o pomoc finansową w ramach zasiłku dla bezrobotnych na wyżywienie". W czasie wywiadu środowiskowego sprecyzował żądanie podając, że: "oczekuje pomocy finansowej na zakup żywności" (pkt III wywiadu). Tak sprecyzowane żądanie jest jednoznaczne. Rzeczą organu było w tej sytuacji ustalenie, w oparciu o jaki przepis prawa materialnego lub procesowego ma być prowadzone postępowanie i ocena, czy żądanie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu odwoławczego, organ I instancji ustaleń takich dokonał. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały w tej sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowionego przepisem art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. W niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego dotyczące wadliwości postępowania przed organem I instancji skutkującej konieczność wydania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Daje to podstawy do przyjęcia, że decyzja kasacyjna została podjęta z naruszeniem w/w przepisu prawa. Powyższe uchybienie skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).