IV SA/Wr 82/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Prezesa Zarządu A sp. z o.o. w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Uzasadnienie: Ł. Z. ( dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wnioskiem złożonym dnia 21 października 2019 roku (data wpływu do Spółki - 22 października 2019 roku) zwrócił się do Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. w W. z s w S. ( dalej organ, [...]) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: "ilości osób w okresie od 01.01.2018 roku do 31.12.2018 roku, którym odmówiono podpisania umów na budowę sieci wodociągowych, z podziałem na nieodpłatne przejęcie przez [...] w W. sp. z o.o. oraz odpłatne przejęcie (zgodnie z Regulaminem) przez A w W. sp. z o.o. ". Jak wskazał, powyższe informacje są niezbędne do złożenia skargi na [...] do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Po analizie treści wniosku organ ustalił, iż przedmiot żądania stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.1429 dalej u.d.i.p.). Jednakże z uwagi na treść i zakres wniosku uznano, że przedmiotem wniosku jest udzielenie informacji przetworzonej stosownie do treści art. 3 ust.1 pkt.1, której udostępnienie jest skorelowane z potrzebą wykazania przez wnioskodawcę istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego. Pismem z dnia 31 października 2019 r. skierowanym do wnioskodawcy, Organ poinformował, że wnioskowana informacja posiada charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawcę wezwano do wykazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Jednocześnie, stosownie do treści art. 13 ust. u.d.i.p., zawiadomiono wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku, wskazując dzień 21 grudnia 2019 r. Do dnia wyznaczonego w wezwaniu wnioskodawca nie ustosunkował się do jego treści. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. organ na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust.1 oraz art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem wniosku z dnia 21 października 2019 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i dokonaniu pogłębionej analizy pojęć zawartych w regulacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. tj. informacji publicznej przetworzonej oraz szczególnej istotności dla interesu publicznego uznał, że wnioskodawca nie wskazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji publicznych o charakterze przetworzonym. Wskazał, że porządzenie odpowiedzi na tak sformułowany wniosek strony w sytuacji gdy spółka nie jest zobowiązana do prowadzenia wykazów obejmujących wskazane we wniosku dane wymagałoby wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych dokumentów. Nadto wobec faktu, że do spółki wpływa rocznie kilkaset pism i wniosków, które nie są rejestrowane w sposób umożliwiający ich wyselekcjonowanie pod kątem kryteriów wskazanych we wniosku, a odpowiedzi na składane pisma nie są archiwizowane w zakresie pozytywnej bądź negatywnej odpowiedzi, przygotowanie żądanej przez stronę informacji wymagałoby zaangażowania pracownika i czasochłonnej analizy zbiorów co spowodowałby zakłócenie normalnego toku działania spółki. Podkreślił ponadto, że wskazanie w piśmie inicjującym to postępowanie, że żądane od organu informacje są wnioskodawcy niezbędne do złożenia skargi na [...] do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie może być uznane za spełnienie obowiązku wykazania szczególnej istotności żądanych informacji w usprawnieniu wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności czy też poprawy funkcjonowania Spółki. Organ uznał, że w tej sprawie wnioskodawca, który bezskutecznie domagał się wcześniej podpisania ze Spółką umowy na budowę sieci wodociągowej, działa wyłącznie w interesie własnym, a nie w interesie publicznym. Powyższe oznacza, iż uzyskanie wnioskowanych informacji ma znaczenie jedynie dla wnioskodawcy, natomiast nie może stanowić użytku dla dobra ogółu. Wnioskodawca niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zakwalifikowanie informacji objętej wnioskiem jako informacji przetworzonej. Zdaniem strony żądana informacja ma charakter prosty. Wedle opinii strony okres wskazany we wniosku nie jest długi, zaś sama treść wniosku jest jednoznaczna i nie wymaga analiz. Jeśli organ potrzebował więcej czasu na przygotowanie odpowiedzi, winien był wykorzystać możliwość przedłużenia terminu w trybie art. 13 u.d.i.p. zamiast bezzasadnie kwalifikować informację jako przetworzoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo przesłano do sądu kopie 28 złożonych przez skarżącego od września do grudnia 2019 r. wniosków o udostępnienie informacji publicznej, mających świadczyć o nadużywaniu przez stronę prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżonej decyzji nie można bowiem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa. Bezspornie żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( dalej u.d.i.p), tj. art. 4 i 6, określających jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prezes Zarządu A Sp. z o.o. w W. z s.w S. ( dalej organ, [...]) jest bowiem podmiotem reprezentującym gminną osobę prawną ( art. 4 ust .1 pkt 4 u.d.i.p.)a treść wniosku dotyczyła ujawnienia informacji o zasadach funkcjonowania tego podmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do informacji publicznej co do zasady przysługuje każdemu, zaś od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednakże stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona". Wykładni tego pojęcia dokonało jednak w szerokim zakresie, jednolite w tej materii, orzecznictwo sądów administracyjnych. Trafnie podsumował wypracowaną w orzecznictwie definicję tego pojęcia Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 19.12.2017r. sygn. I OSK 1362/17. Wskazując, że informacją przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, ponieważ niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Taka informacja jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Nadto jest rezultatem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, bowiem może składać się z już istniejących informacji ale wydobytych w odpowiedni sposób, odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę (np. uzyskanych informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz przygotowanych w sposób wskazany przez wnioskodawcę. A zatem suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być potraktowana jako informacja przetworzona. Jej przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem wniosku (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym), wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Sąd orzekający w pełni podziela zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc przytoczone wyżej modelowe cechy swoiste "informacji przetworzonej" do treści wniosku skarżącego, należy stwierdzić, że jego zakres wymagał od pracowników organu wytworzenia, na potrzeby załatwienia wniosku, jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Skarżący wnosił o informacje dotyczące ilości osób w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., którym odmówiono podpisania umów na budowę sieci wodociągowych, z wyjątkiem wniosków skarżącego z podziałem na: nieodpłatne przejęcie przez [...] oraz odpłatne przejęcie ( zgodnie z regulaminem) przez [...]. Tymczasem jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji, którym w tych okolicznościach należy dać wiarę, sporządzenie odpowiedzi na tak sformułowany wniosek strony w sytuacji gdy spółka nie jest zobowiązana do prowadzenia wykazów obejmujących wskazane we wniosku dane wymagałoby wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych dokumentów. Nadto wobec faktu, że do spółki wpływa rocznie kilkaset pism i wniosków (sam skarżący, jak wynika z odpowiedzi na skargę złożył ich w trybie u.d.i.p. 28 tylko na przestrzeni ostatnich czterech miesięcy 2019 r.), które nie są rejestrowane w sposób umożliwiający ich wyselekcjonowanie pod kątem kryteriów wskazanych we wniosku, a odpowiedzi na składane pisma nie są archiwizowane w zakresie pozytywnej bądź negatywnej odpowiedzi, przygotowanie żądanej przez stronę informacji wymagało by zaangażowania pracownika i czasochłonnej analizy zbiorów co spowodowałby zakłócenie normalnego toku działania spółki. Bez wątpienia zatem pozyskanie takiej informacji wymagało ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych oraz ich wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Tak wytworzony dokument byłby informacją przygotowaną "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W efekcie "przetworzenia" danych z zasobu organu, doszłoby do powstania nowego jakościowo dokumentu (por. wyrok WSA w Krakowie z 26.09.2005r. sygn. II SA/Kr 984/05). W sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej jest informacja przetworzona, wnioskodawca bądź we wniosku bądź na żądanie podmiotu zobowiązanego do wytworzenia informacji, winien wykazać, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przez "szczególnie istotny interes publiczny" w uzyskaniu informacji przetworzonej, orzecznictwo sądów administracyjnych rozumie informację, która służyłaby uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Chodzi o informację, która byłaby istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, co do której wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Celem uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokojenie indywidualnych potrzeb handlowych, zawodowych czy innych (vide: wyrok NSA z 26.01.2017r. sygn. I OSK 2124/16 oraz WSA w Poznaniu z dnia 9.11.2017r. sygn. II SA/Po 690/17). Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu (vide: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa I. Kamińskiej i M. Rozbickiej- Ostrowskiej, LexisNexis, 2012, str. 53). Bezspornym jest, że w treści swego wniosku o udostępnienie informacji skarżący podał, że żądane informacje są mu niezbędne do złożenia skargi na organ do Urzędu Konkurencji i Konsumentów. Tymczasem realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach konfliktu z organem. Jak wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zasadnie uznając, że tak wskazana przyczyna wystąpienia z wnioskiem, wskazuje że strona, która wcześniej bezskutecznie domagała się podpisania z [...] umowy na budowę sieci wodociągowej działa wyłącznie w interesie własnym, wezwał stronę wobec przetworzonego charakteru żądanej informacji, stosownie do regulacji art. 3 ust.1 pkt 1) u.d.i.p. do wykazania w terminie 7 dni szczególnej istotności dla interesu publicznego w udzieleniu żądanej informacji. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie, organ miał uzasadnioną podstawę do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona wnioskująca nie wykazała bowiem, aby posiadając żądane dane chciała, czy też chociaż mogła podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa w tym przypadku spółki- osoby prawnej gminy realizującej zadania własne Gminy w zakresie produkcji wody, oczyszczania ścieków oraz eksploatacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej Na marginesie podnieść należało, że nawet przyjmując za trafny pogląd pojawiający się w doktrynie, iż organ winien wykazać, ze za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, to w realiach niniejszej sprawy zwrócić należało uwagę na to, że to sama strona pozbawiła organ możliwości dokonania takiej analizy. Wnioskodawca, mimo skierowanego do niego wezwania, nie wskazał bowiem tego, w jaki sposób udostępnienie owej informacji przetworzonej ma się w jego ocenie przełożyć na interes publiczny o charakterze szczególnym. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U z 2019 r. , poz. 2325)