IV SA/Wr 82/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 24 września 2020 r., nr XXVI/385/20 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kąty Wrocławskie oddala skargę w całości. Uchwałą z dnia 24 IX 2020 r. (nr XXV]/385/20) Rada Miejska w Kątach Wrocławskich uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kąty Wrocławskie (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2020 r., poz. 5601, ze zm.). Mocą § 9 ust. 1 załącznika do powyższej uchwały – określanego dalej jako "Regulamin" – postanowiono, że: "Pojemniki na odpady należy ustawić na terenie nieruchomości z której zbierane są odpady, lub na terenie sąsiadującym, do którego właściciel nieruchomości posiada tytuł prawny, w miejscach utwardzonych, łatwo dostępnych dla ich użytkowników i pracowników podmiotu uprawnionego do odbioru, umożliwiających swobodny transport pojemników, nie powodując jednocześnie uciążliwości dla osób trzecich. Jeżeli po opróżnieniu pojemnika na odpady komunalne pojemnik pozostaje poza terenem, do którego właściciel nieruchomości posiada tytuł prawny, właściciel nieruchomości niezwłocznie umieszcza pojemnik na terenie, do którego tytułem prawnym dysponuje." Skargę na powyższy Regulamin wniósł M. R. (dalej "skarżący") wnosząc o: stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 Regulaminu w części wskazującej, że pojemniki na odpady można ustawić na terenie sąsiadującym do nieruchomości, z której zbierane są odpady, do którego właściciel nieruchomości posiada tytuł prawny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono także o przekazanie wraz z aktami dokumentacji dotyczącej korespondencji skarżącego z kierownikiem Z. w K. oraz dokumentacji dotyczącej skargi powszechnej złożonej przez skarżącego na kierownika powołanego Z. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną i bezprawną ingerencję przez Radę Miejską w Kątach Wrocławskich w prawo majątkowe skarżącego, jakim jest udział we współwłasności nieruchomości, polegającą na naruszeniu obowiązujących zasad proporcjonalności i ograniczania praw obywatelskich, poprzez uprawnienie w zaskarżonej części Regulaminu właścicieli nieruchomości do dokonywania względem nieruchomości sąsiedniej, której razem ze skarżącym są współwłaścicielami, czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, bez konieczności uzyskania zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli, w tym zgody skarżącego, 2) art. 199 ustawy z dnia 23 IV 1964 r. Kodeks cywilny (dalej jako: "KC") oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez bezprawną ingerencję w Regulaminie stanowiącym akt prawa miejscowego w stosunki cywilnoprawne regulowane przez KC i naruszenie emanujących z KC zasad zarządzania rzeczą wspólną oraz naruszenie hierarchii źródeł prawa poprzez derogowanie aktem prawa miejscowego regulacji prawnych zawartych w KC jako akcie prawnym o wyższej randze, 3) art. 4 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 IX 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: "UCzP") w zw. z art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 2d UCzP w zw. z art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej określonej w UCzP, gdyż nie przewiduje ona upoważnienia dla rady gminy do regulowania sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich, nawet jeśli właściciel nieruchomości posiada do nich (jakikolwiek) tytuł prawny, natomiast określa ona zasady rozmieszczania pojemników na odpady wyłącznie na terenie nieruchomości, której właścicielem jest dany podmiot i na której wytwarzane są odpady, w wyniku którego to naruszenia w istocie Regulamin umożliwił właścicielowi jednej nieruchomości naruszenie praw współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jest współwłaścicielem w częściach ułamkowych nieruchomości drogowej oznaczonej jako działka nr [...]/[...] w M. przy "ul. [...]". Działka ta przylega bezpośrednio do posesji mieszkaniowych, i jest przez niektórych właścicieli posesji, będących zarazem współwłaścicielami działki drogowej, wykorzystywana do lokalizacji pojemników na odpady. Podstawą prawną takiej lokalizacji jest właśnie kwestionowany przepis z § 9 ust. 1 Regulaminu, co narusza interes prawny skarżącego w szczególności, poprzez wyłączenie możliwości stosowania art. 199 KC dotyczącego zasad zarządu przedmiotem współwłasności. W bowiem myśl tego przepisu do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zmiana przeznaczenia nieruchomości jest zaś niewątpliwie czynnością przekraczającą zwykły zarząd, tak więc wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W ocenie skarżącego ingerencja Regulaminu w stosunki cywilnoprawne pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości drogowej nastąpiła bez ustawowego upoważnienia, w sposób naruszający art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wprowadzający zasadę proporcjonalności ograniczenia praw. Takie nielegalne działanie przyczynić się może do powstawania sporów sądowych pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości oraz konfliktów pomiędzy nimi co do faktycznego użytkowania nieruchomości. Podkreślono ponadto, że delegacja z art. 4 ust. 2 UCzP dotyczy wyłącznie terenu nieruchomości, której właścicielem lub użytkownikiem jest dany podmiot. Nie przewiduje upoważnienia dla rady gminy do regulowania sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich, nawet jeśli właściciel nieruchomości posiada do nich tytuł prawny. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kątach Wrocławskich (dalej "rada miejska") wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów. Podniesiono, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, bowiem kwestionowany przepis Regulaminu nie wyłącza ani nie zmienia ustawowych zasad zarządu przedmiotem współwłasności. W ocenie rady miejskiej z § 9 ust. 1 Regulaminu wynika jedynie, że jeśli właściciel nieruchomości usytuuje pojemniki na nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, bądź też na nieruchomości sąsiadującej, to odpady te zostaną odebrane. Wszak Gmina w zaskarżonych postanowieniach Regulaminu w żaden sposób nię zmienia zasad rozporządzania rzeczą wspólną uregulowanych w przepisie 199 KC, ani też nie reguluje stosunków sąsiedzkich. Nie ma również podstaw do uznania, że w świetle uregulowań ustawowych wynikających z UCzP pojemniki na odpady mogą być zlokalizowane wyłącznie na terenie nieruchomości, na której powstały odpady. Dopuszczalne jest nawet nałożenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązku wystawienia pojemników w miejscach umożliwiających dojazd podmiotowi odbierającemu odpady - co oznacza, że podmiot odbierający odpady nie ma obowiązku weryfikowania na jakiej nieruchomości w momencie odbioru jest ustawiony pojemnik. Odbieranie odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oznacza, że należy odebrać odpady na tej nieruchomości powstałe. W praktyce bardzo często pojemniki na odpady, w dacie ich odbioru, są przez właścicieli wystawiane na teren przyległy do nieruchomości, w celu, po pierwsze, ułatwienia ich odbioru, po drugie uniknięcia wchodzenia na teren nieruchomości pracowników podmiotu odbierającego odpady. Nawet na gruncie przepisów prawa budowlanego usytuowanie miejsca gromadzenia odpadów stałych na innej działce niż budynki, które obsługuje, jest dopuszczalne. Skarżący, w piśmie procesowym z 7 VII 2025 r., wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego wydruku z księgi wieczystej nr [...] na okoliczność zamieszkiwania i posiadania nieruchomości na terenie gminy Kąty Wrocławskie jak również wniósł o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 101 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025r., poz. 1153, ze zm.) – dalej "usg" - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis powyższy przyznaje legitymację procesową do skarżenia uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej każdemu, kogo prawa zostały naruszone. Chodzi tu zatem o powiązanie pomiędzy sferą praw jednostki a oddziaływującą na nią sferą regulacji prawnych wynikających z uchwały lub zarządzenia. Jeśli w wyniku regulacji zawartej w uchwale lub zarządzeniu dotychczasowa sfera praw jednostki dozna ograniczeń, to należy stwierdzić naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 usg, a więc uznać legitymację skarżącego do podjęcia środków ochrony swoich praw. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości drogowej w M1. przy "ul.[...]", oznaczonej jako działka nr [...]/[...] (KW nr [...]), która według postanowień § 9 ust. 1 Regulaminu może w być miejscem lokalizacji pojemników na odpady. Występuje więc w niniejszej sprawie normatywny związek pomiędzy normą zawartą w Regulaminie a sytuacja prawną skarżącego jako współwłaściciela tej nieruchomości. Związek ten oceniany jest przy tym przez skarżącego negatywnie, albowiem – w ocenie skarżącego - zarówno on jak i pozostali współwłaściciele tej nieruchomości nie powinni posiadać możliwości (uprawnienia) lokalizowania pojemników na odpady na tej nieruchomości z uwagi na jej wyłącznie komunikacyjną funkcję. W powyższych uwarunkowaniach, wbrew zawartemu w odpowiedzi na skargę wnioskowi o jej odrzucenie, stwierdzić należało, że postanowienie z § 9 ust. 1 Regulaminu narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, przez co jest on uprawniony do skarżenia Regulaminu w tym zakresie. Oceniając zasadność skargi Sąd nie dopatrzył się jednak naruszenia prawa, które mogłoby skutkować nieważnością Regulaminu w zakresie postanowień z § 9 ust. 1 Regulaminu. Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 UCzP (w wersji obowiązującej na dzień podjęcia Regulaminu i jego ostatniej nowelizacji – Dz.U. z 2022 r., poz. 1297), uchwała w sprawie regulaminu określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Z powyższego wynika jednoznacznie, że w ramach uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy organ stanowiący uprawniony jest do uregulowania warunków rozmieszczania pojemników na odpady. Oznacza to że organ może wskazywać miejsca, w których lokalizuje się takie zbiorniki, co należy kwalifikować jako określenie warunków ich rozmieszczania. Rację ma wprawdzie skarżący, że zbiorniki na odpady powinny być zasadniczo lokalizowane na nieruchomościach, na których te odpady powstają, jednak w świetle przepisów UCzP nie ma przeciwskazań, by dopuścić możliwość i rozmieszczenia na terenie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, zwłaszcza jeśli wytwórca odpadów ma do niej tytuł prawny. Z powołanych w skardze art. 6c ust. 1 i art. 6r ust. 2d UCzP nie wynika, by takie pojemniki mogły zostać umieszczone wyłącznie na terenie nieruchomości, na której powstają odpady. Zgodnie z art. 6c ust. 1 UCzP, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według zaś art. 6r ust. 2d UCzP, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Powołane przepisy regulują obowiązki gminy w zakresie odbierania odpadów z nieruchomości położonych w granicach danej gminy. Gmina ma obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych z terenów nieruchomości, na których one powstają, czego nie można utożsamiać z obowiązkiem lokalizowania zbiorników na odpady wyłącznie na takich nieruchomościach. W praktyce z różnych bowiem względów taka lokalizacja jest niemożliwa, chociażby z uwagi na częste występowanie nieruchomości gruntowych, których granice wyznaczone są po obrysach ścian budynków znajdujących się na takich nieruchomościach. Interpretacja art. 6r ust. 2d UCzP zaprezentowana w skardze prowadziłaby do wniosku, że brak możliwości umieszczenia pojemnika w granicy nieruchomości, na której odpady powstają, oznaczałby brak obowiązku gminy w zakresie odbioru odpadów. Taka sytuacja jest jednak prawnie niedopuszczalna z uwagi na generalny obowiązek gminy w zakresie odbioru wszystkich odpadów komunalnych. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 3 UCzP, gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. W rezultacie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że w świetle art. art. 6c ust. 1 i art. 6r ust. 2d UCzP, w regulaminie utrzymania porządku i czystości nie można dopuścić możliwości lokalizowania zbiorników na odpady poza nieruchomościami, na których one powstały. Nie można również podzielić argumentacji skargi, jakoby regulacja z § 9 ust. 1 Regulaminu ograniczała czy wyłączała zastosowanie przepisów prawa cywilnego dotyczących zarządu rzeczą wspólną, w tym art. 199 KC. To bowiem, że Regulamin dopuszcza lokalizację zbiornika na odpady na terenie sąsiadującym z nieruchomością, na której odpady powstały, nie oznacza, że osoba zainteresowana taką lokalizacją zwolniona jest z respektowania przysługujących innym uprawnień wynikających z prawa własności czy współwłasności takiego terenu. Funkcją Regulaminu jest określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym określenie warunków rozmieszczania pojemników i worków na odpady. Chodzi przy tym o regulacje praw oraz obowiązków właścicieli nieruchomości wynikających z prawa administracyjnego i istotnych z pozycji spoczywającego na gminie zadania publicznego w zakresie utrzymania porządku i czystości (art. 3 ust. 1 UCzP). Nawet gdyby wynikającą z § 9 ust. 1 Regulaminu możliwość lokalizowania zbiornika na odpady na terenie sąsiadującym z nieruchomością powstania odpadów, odczytywać jako szczególnego rodzaju uprawnienie do określonego sposobu korzystania z tego terenu, to należy podkreślić, że jest to uprawnienie o charakterze publicznoprawnym, a nie cywilnym. Jest ono zatem skuteczne w relacji pomiędzy jednostką (tu: współwłaścicielem) a władzą publiczną (tu: gminą), a nie w relacji pomiędzy jednostkami (tu: współwłaścicielami). Regulacji z § 9 ust. 1 Regulaminu nie można zatem traktować jako normy z zakresu prawa cywilnego, która wyłącza lub ogranicza stosowanie przepisów dotyczących zasad zarządu rzeczą wspólną. Nie wystąpiła tu zatem akcentowana w skardze bezprawna ingerencja w prawa właścicielskie czy też majątkowe skarżącego. Jeżeli zatem – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – wśród współwłaścicieli działki nr [...]/[...] w M. przy "ul. [...] nie ma jednomyślnej zgody na lokalizowanie na tej działce pojemników na odpady, mimo że Regulamin przewiduje taką możliwość, to jest to kwestia do rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 195 i n. KC, dotyczące zasad zarządu rzeczą wspólną. Nie daje to natomiast podstawy do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1 Regulaminu w kwestionowanej części. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.