IV SA/Wr 820/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Asesor WSA – Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. przy udziale --- sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art 138 § 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...]r. Nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności oraz zasiłku okresowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że w dniu [...]r. R. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, zasiłku okresowego oraz karty przejazdowej do Powiatowego Urzędu Pracy. Po przeprowadzeniu przez pracownika socjalnego w dniu [...]r. wywiadu środowiskowego oraz w oparciu o złożone przez R. S. oświadczenie o stanie majątkowym, a także na podstawie informacji uzyskanych z organów Policji i od świadków, Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na powołane na wstępie przepisy prawa wydał w dniu [...]r. decyzję o odmowie przyznania R. S. zasiłku celowego oraz okresowego. W uzasadnienia decyzji jako zasadniczy powód odmowy udzielenia pomocy organ I instancji podał stwierdzenie dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a rzeczywistą sytuacją majątkową wskazującą w ocenie tego organu, że wnioskodawca może przezwyciężyć obecne trudności. Od decyzji tej R. S. złożył odwołanie, w którym domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i przyznania mu zasiłku celowego na zakup żywności oraz zasiłku okresowego, wskazując na niezgodne z prawdą ustalenia organu I instancji, które stanowiły podstawę wydania odmownej decyzji. W szczególności nie zgodził się z nieprawdziwymi, jego zdaniem, informacjami Komisariatu [...] i [...] Policji, a także z niesłusznie przyjętą przez organ I instancji oceną stopnia rozpadu jego związku małżeńskiego. Ponadto podał, że od ponad [...] lat jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez dochodów. Dodał, że w tym okresie ze względu na wiek i stan zdrowia nie otrzymał żadnej propozycji pracy, a jego zadłużenie wobec ZUS-u spłaca żona, z którą pozostaje w separacji. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że odwołujący się R. S. (lat [...]) posiada wyższe wykształcenie ekonomiczne, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wskazało, że z dołączonego do akt sprawy oświadczenia wynika, że odwołujący się nie posiada żadnego dochodu i mieszka w W. przy ul. G. Z. [...] u J. M., z którym nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, a z żoną żyje w separacji. Z ustaleń wywiadu nie wynika, na jakiej zasadzie odwołujący się mieszka u J. M., czy jako sublokator, czy w tym zakresie zawarto umowę podnajmu i na jakiej zasadzie następuje rozliczenie, skoro odwołujący się podaje, że nie ma żadnych dochodów. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie R. S. złożone na piśmie w dniu [...]r., z którego wynika, że jest on wraz z żoną współwłaścicielem domu położonego w W. przy ul. P. nr [...], ponad jednego hektara nieużytków oraz samochodu marki Continental (rok produkcji [...]). Z akt sprawy wynika również, że żona odwołującego się jest właścicielką zakładu fryzjerskiego. W oświadczeniu tym odwołujący się zaznaczył, że wymienione składniki majątkowe pozostawił żonie na pokrycie swojego zadłużenia wobec ZUS-u oraz, że z żoną pozostaje w separacji. Brak jest jednak orzeczenia sądu na okoliczność pozostawania odwołującego się z żoną w separacji. Organ wskazał dalej, że z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, iż lokal, w którym obecnie mieszka R. S. składa się z jednej izby, jednak brak jest ustaleń, czy odwołujący się posiada tam swoje osobiste przedmioty takie jak odzież, naczynia, pościel itp. Nie ustalono też, skąd odwołujący się bierze środki na wyżywienie i jaki jest jego stan zdrowia, o którym pisze w odwołaniu. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze fakt, że w sprawie istnieje szereg okoliczności wymagających wyjaśnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na zasadzie art. 7 oraz art. 138 § 2 k,p,a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji, mając na uwadze art. 7 oraz art. 10 k.p.a. winien wyjaśnić wszystkie wątpliwości występujące w sprawie, o których była mowa wyżej, w szczególności: czy na potwierdzenie pozostawania z żoną w separacji R. S. posiada orzeczenie sądowe, czy między małżonkami została orzeczona rozdzielność majątkowa oraz na jakiej zasadzie odwołujący się zamieszkuje u J. M. i jak rozlicza się za mieszkanie. W czasie wywiadu środowiskowego należy też dokładnie ustalić warunki życiowe odwołującego się, mianowicie: czy w miejscu zamieszkiwania posiada swoje przedmioty osobiste, skąd czerpie fundusze na wyżywienie i jaki jest jego stan zdrowia, skoro w odwołaniu podaje, że między innymi z tego powodu nie znajduje on zatrudnienia. Organ odwoławczy wskazał, że dopiero po dokładnym wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości organ I instancji będzie w stanie wydać stosowną decyzję, ustosunkowując się do wszystkich żądań ujętych we wniosku. Mając powyższe na uwadze orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję R. S. zarzucił "matactwo (pismo z dnia [...] oraz omawiana decyzja z dnia [...]roku) i używanie wykrętów niezgodnych z obowiązującym prawem w kontekście art. 6 oraz art. 3 Konwencji O Ochronie Praw Człowieka." W uzasadnieniu skargi podał, że w piśmie z dnia [...]r. zawarta została informacja, że rozpatrzenie wniesionego odwołania od decyzji MOPS z uwagi na znaczną ilość prowadzonych przez Kolegium spraw nie może być rozpatrzone w ustawowym terminie. W dniu [...] otrzymał decyzję wydaną wcześniej, to jest dnia [...]r. uchylającą decyzję organu I instancji. Tego rodzaju postępowanie świadczy zdaniem skarżącego o celowym wprowadzaniu w błąd osoby ubiegającej się o pomoc. Podniósł, że trudno polemizować z argumentami zawartymi w zaskarżonej decyzji z tego względu, że są zdaniem skarżącego nielogiczne i sprzeczne z obowiązującym prawem. Zarzucił, że osoba wydająca decyzje winna wiedzieć, że adresatem informacji policyjnych może być jedynie Sąd, Prokuratura, bądź Urząd Skarbowy. Zarzucił także przewlekłość w załatwieniu sprawy i wniósł o "bezzwłoczne wydanie takiej lub innej finalnej decyzji w celu wyczerpania toku instancji." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto w związku z zarzutami skargi dodał, że odwołanie R. S. wraz z całością akt sprawy wpłynęło do tamt. Kolegium w dniu [...]r. Zatem miesięczny termin rozpatrzenia sprawy upływał w dniu [...]r. Na posiedzeniu 3-osobowego składu Kolegium w dniu [...]r. rozpatrzone zostało odwołanie strony. Członek sprawozdawca zobowiązany był do pisemnego przedłożenia uzasadnienia rozstrzygnięcia odwołania. Ż uwagi na znaczną ilość spraw do załatwienia i jednocześnie upływający miesięczny termin wpływu odwołania, przesłano skarżącemu sygnalizację o niedotrzymaniu terminu (pismo z dnia [...]r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd administracyjny nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określającym zakres kognicji sądu administracyjnego, przedmiotem zaskarżenia do sądu mogą być m. in. decyzje administracyjne Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w niniejszej sprawie w związku z czym skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...], którą to decyzją organ ten – po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...]r. Nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności oraz zasiłku okresowego, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tej treści decyzja oznacza, że organ odwoławczy nie rozpatrywał merytorycznie sprawy. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę wskutek wniesionego przez skarżącego odwołania organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał w sposób szczegółowy okoliczności faktyczne, które organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien wyjaśnić i ustalić, które to okoliczności w świetle przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, to jest przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) mają wpływ na wynik sprawy. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał się na przepis art 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Z utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś potrzeba przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.04.2001 r., sygn. IV SA 208/99, LEX nr 54745 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.09.2001 r., sygn. II SA/Gd 2235/99, LEX nr 76091). Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady ponownego - wskutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji - rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydania jednego z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § pkt 1 – 3 k.p.a. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.07.2001 r., sygn. II SA/Gd 814/99, LEX nr 76088). Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Stąd też wniosek skarżącego "o wydanie takiej lub innej finalnej decyzji w celu wyczerpania toku instancji" nie mógł być w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przez organ odwoławczy uwzględniony, jeżeli przyjąć, że adresatem tego wniosku miałby być organ odwoławczy. W wyroku z dnia 02.11.2000 r. sygn. V SA 856/00 (LEX nr 50108) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione." Dodać przy tym należy, że przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd administracyjny nie stwierdził, by organ odwoławczy w czymkolwiek uchybił przepisowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego organu, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji i wydana przez ten organ - kwestionowana przez skarżącego w odwołaniu - decyzja zawiera wady dające podstawę do wydania przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, a to w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Prawidłowo także, zgodnie z wymogiem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy szczegółowo wskazał, jakie okoliczności organ I instancji winien wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które to okoliczności - w świetle przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, to jest przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej - mają wpływ na sposób załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie pomocy w formie zasiłku ceowego i zasiłku okresowego. Zważyć bowiem należy, że organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego i zasiłku okresowego z powołaniem się na dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu, a rzeczywistą sytuacją majątkową wskazującą w ocenie tego organu, że wnioskodawca może przezwyciężyć obecne trudności, jednakże owej rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego organ ten nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i zgodny z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś wyjaśnienie tej sytuacji wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, trafnie organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., wydał w sprawie decyzję kasacyjną. Wydanie w tych okolicznościach sprawy decyzji o treści odpowiadającej jednemu z unormowań zawartych w art. 138 § 1 k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodać należy, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji skarżący będzie mógł, korzystając z przysługującego mu prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wynikającego z art. 10 k.p.a., zgłaszać wnioski dowodowe dla wykazania prawdziwości swoich twierdzeń oraz wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów. Skoro zatem zaskarżona decyzja w niczym nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.