IV SA/Wr 83/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] E. W. sp. z o.o. z siedzibą w B.P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektora Pracy we W. postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył grzywnę w celu przymuszenia na [...] E. W., spółkę z o.o. w kwocie 20.000 zł i nakazał jej uiszczenie w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia. Pouczył także, że nie uiszczenie grzywny w terminie spowoduje jej ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wezwał też do niezwłocznego wykonania obowiązku ustawowego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] z pouczeniem o możliwości nakładania dalszych grzywien. W uzasadnieniu wskazał, że organ egzekucyjny nakładając grzywnę w celu przymuszenia zastosował środek egzekucyjny przewidziany w ustawie, który ma doprowadzić do wykonania obowiązku. W myśl art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł Nakładając grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20.000 zł inspektor pracy wziął pod uwagę dopuszczalne wysokości kwot grzywien oraz rodzaj obowiązku który pracodawca zobowiązany był zrealizować. Odwołanie od powyższego postanowienie złożył [...] E. W., spółka z o.o. i zarzucił: - naruszenie art. 119, 120, 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do nałożenia grzywny na stronę gdy obowiązki nie zostały prawomocnie ustalone, jako, że strona złożyła skargę z dnia 11.12.2007r., wobec czego bezzasadny jest wniosek, że obowiązki w związku z którymi wydane zostało postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podlegają egzekucji, - naruszenie art. 121 § 2 powołanej ustawy, poprzez nałożenie grzywny w wysokości 20 tys. zł, której wysokość nie uwzględnia okoliczności przypadku, zaś organ nie potrafił wykazać przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu takiej stawki grzywny, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, nie poddających się kontroli, co jest sprzeczne z naczelnymi zasadami kpa, zobowiązującymi organ do działań na podstawie przepisów prawa i wyjaśnienia przesłanek podjętych rozstrzygnięć – w oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że stanowisko organu jest wyrazem naruszenia przepisów prawa i działaniem zmierzającym do wymuszenia działań niezgodnych z przepisami prawa. Przede wszystkim podkreślono, że sama treść obowiązków ujętych w każdej z 4 decyzji jest chybiona, organ nie przyjmuje do wiadomości że maszyny są bezpieczne, nie mogą być dodatkowo wyposażone, posiadają atesty i uzgodnienia techniczne. Organ bezpodstawnie przyjmuje, że maszyny są nienależycie skonstruowane i powinny być zmienione, choć na tę okoliczność nie przeprowadził żadnego postępowania. Stąd też twierdzenie, że strona nie wykonała decyzji jest jawnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa co spółka podnosiła w skardze z 11.12.2007r. Kwestionowała w niej nałożone obowiązki. Mimo tego i nieprawomocności decyzji organ podjął działania wymuszające wykonanie obowiązku. W przedstawionych okolicznościach zaskarżone postanowienie jest przedwczesne. Ponadto organ nie uzasadnił nałożenia grzywny we wskazanej wysokości jak też nie wskazał przyczyn nałożenia grzywny. Dlatego też orzeczenie jest wadliwe, leży poza możliwością kontroli – dlatego też niezbędne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia. Okręgowy Inspektor Pracy we W. postanowieniem z dnia [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu decyzji, przedstawił działania organu poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że kontrola przeprowadzona w czerwcu, lipcu, październiku i listopadzie 2007r. potwierdziła niewykonanie obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym z 25.01.2008r. Wskazał, że decyzje objęte nakazem są prawomocne i ostateczne. Ponadto w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że kwota nałożonej grzywny mieści się w dolnych granicach przewidzianych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Inspektor Pracy w trakcie czynności przeprowadzonych u pracodawcy stwierdził, że mimo skutecznego doręczenia upomnienia nie zostały wykonane decyzje objęte tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny uznał, że przy wszczynaniu postępowania egzekucyjnego kwota 20 tys. zł będzie wystarczającą motywacją do przymuszenia zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę charakter nie wykonanych obowiązków. Maszyny pracujące bez zabezpieczeń stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia zatrudnionych w zakładzie pracowników. Podobnie i inne obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego. Podniósł, że ze względu na fakt, że nałożona grzywna dotyczy podmiotu posiadającego osobowość prawną nie analizowano sytuacji finansowej zobowiązanego. Spółka jest nowopowstałym, prężnie rozwijającym się zakładem, dlatego należy wnioskować, że posiada dobrą kondycję finansową. Poza tym, celem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny jest wykonanie przez zobowiązanego obowiązków wynikających z decyzji, a nie egzekucja środków pieniężnych. Wskazał, że przedstawione racje nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] wniosła zobowiązana Spółka. Podniosła w niej zarzuty zawarte w odwołaniu – naruszenia art. 119-121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż wg zarzutu zobowiązanej nie wystąpiły przyczyny uzasadniające nałożenie grzywny a obowiązki nie zostały prawomocnie ustalone gdyż 11.12.2007r. skarżąca wniosła skargę, ponadto ogólnikowe stwierdzenia organu II instancji nie poddają się kontroli, postanowienie nie uwzględnia "okoliczności przypadku", błędną wykładnię art. 121 § 2 omawianej ustawy, która doprowadziła do wniosku, że grzywna w kwocie 20 tys. zł stanowi dolną granicę grzywny, tymczasem przepis mówi o kwocie do 50 tys. zł co powoduje, że grzywna jest wygórowana. W ocenie skarżącej organ naruszył również art. 77 i 80 kpa poprzez dowolną ocenę zebranych dowodów, co doprowadziło do uznania, że organ znajduje się w dobrej sytuacji finansowej, oceny takiej dokonał bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność, wniosek taki wyprowadził z faktu, że zainteresowany jest osobą prawną, nie przeprowadził również na tę okoliczność analizy finansowej. Ponadto wg skarżącej organ II instancji, naruszył zasadę instancyjności a to z uwagi na brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu przez co strona została pozbawiona prawa do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organy obu instancji. Wreszcie nie uwzględnił faktu, że z dniem 1.01.2008r. zostały z eksploatacji wyłączone urządzenia typu SIAT WR 100-FM wobec tego tytuł wykonawczy w punkcie dotyczącym decyzji Nr 2 stał się bezprzedmiotowy. W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. pełnomocnik skarżącego sformułował jak twierdził dalsze zarzuty. Mianowicie uzasadnienie decyzji winno mieć pełniejsze uzasadnienie, wskazywać przesłanki którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oraz przyczyny nie uwzględnienia zarzutów i twierdzeń strony. Ponadto podniósł, iż maszyna typu SIAT, której dotyczy jedna z decyzji, została wyłączona z ruchu, później zabezpieczona i ponownie włączona do ruchu. Na wniosek pełnomocnika skarżącej sąd zakreślił jej termin do przedłożenia protokołu Okręgowego Inspektora Pracy we W. na okoliczność, że maszyna SIAT została zabezpieczona i po zabezpieczeniu włączona do ruchu. W zakreślonym terminie został złożony przez skarżącą Protokół Kontroli PIP z 11, 13 i 14 marca oraz 1 – 3 i 4 kwietnia 2008 r. Na stronie 3 protokołu stwierdzono, że decyzją Nr 2 z nakazu nr [...] zmienioną decyzją Okręgowego Inspektora Pracy we W. Nr [...] dotyczącą zabezpieczenia maszyny SIAT WR 100-FM uznano za wykonaną, gdyż podczas czynności prowadzonych przez Inspektora Pracy nie zaobserwowano aby stosowane były te maszyny. Do protokołu dołączono informację skarżącej z 11.03.2008r. o wyłączeniu maszyny SIAT WR 100-FM z eksploatacji z dniem 21.01.2008r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zarzuty w niej podnoszone nie są trafne. Przedmiotem skargi jest postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z [...] Nr [...] nakładające grzywnę na [...] E. W. Spółka z o.o. w kwocie 20 tys. zł i utrzymujące je w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...]. Podstawą do ich wydania było niewykonanie tytułu wykonawczego Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. z dnia [...] Nr [...]. Wskazywał on do wykonania 4 decyzje: decyzję Nr 1 i 2 zawarte w nakazie nr [...] z dnia [...] dotyczące zabezpieczenia maszyn SIAT SW2A /decyzja Nr 1/, SIAT WR 100 FM /decyzja Nr 2/, decyzję Nr 12 zawartą w nakazie [...] z dnia [...] mówiącą o zabezpieczeniu podestów usytuowanych wzdłuż linii produkcyjnych przed możliwością upadku, decyzję Nr 10 zawartą w nakazie [...] z dnia [...] mówiącą o obowiązku zapewnienia pracownikom wykonywania pracy w pozycji siedzącej lub odpoczynku w pozycji siedzącej w pobliżu miejsca pracy. Niewykonanie powyższych decyzji w zakreślonych w nakazach terminach spowodowało skierowania do pracodawcy upomnienia z 19.01.2007r. a następnie wydanie tytułu wykonawczego z [...], doręczonego spółce 28.01.2008r. Powyższy stan faktyczny wynika z akt administracyjnych. Zarzut, który w ocenie Sądu winien być rozpoznany w pierwszej kolejności – to twierdzenie, że decyzje których niewykonanie dało podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny nie są ostateczne albowiem, 11.12.2007r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Gdyby istotnie tak było postanowienie będące przedmiotem osądu byłoby przedwczesne a dalsze rozważania dotyczące zarzutów skargi nie celowe. Zarzut ten jest jednak chybiony. Przede wszystkim w dniu 11.12.2007r. skarżący wniósł skargę tylko na decyzję zawartą w nakazie z dnia [...] nr rej. [...] – tymczasem tytuł wykonawczy stanowiący podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia oprócz wymienionego wyżej nakazu /z [...]/ obejmował również inne nakazy co wskazano w części wstępnej rozważań. Wreszcie wskazana skarga została prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2008r. w sprawie IV SA 28/08 odrzucona, wcześniej oddalono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W dacie wniesienia skargi wskazany nakaz był ostateczny i do końca prowadzenia postępowania w sprawie IV SA/Wr 28/08 miał taki charakter gdyż termin do wniesienia skargi nie został przywrócony. Drugi zarzut dotyczący nieuwzględnienia faktu wykonania zabezpieczenia maszyn wynikający z decyzji nr 2 zawartej w nakazie nr [...] z dnia [...] również nie może być uwzględniony. Do obowiązków skarżącego należy wykazanie powyższej okoliczności. Tymczasem na rozprawie w dniu 7.04.2009r. pełnomocnik skarżącej podnosił ponownie ten zarzut. Stwierdził, że odnosi się on do decyzji Nr 2 z nakazu z [...]. Wyjaśnił, że urządzenia typu SIAT zostały wyłączone z eksploatacji w styczniu 2008r., zabezpieczone, a następnie włączone do ruchu. Protokół o którego dopuszczenie wnosił pełnomocnik skarżącej miał potwierdzić, że takie zabezpieczenie wykonano. Tymczasem do pisma z dnia 9.04.2009r. dołączono protokół Państwowej Inspekcji Pracy z 14.04.2008r. z kontroli przeprowadzone w marcu i kwietniu 2008r.; na str. 3 tego protokołu stwierdzono, wskazując również na oświadczenie pracownika skarżącego, iż maszyny typy SIAT, w styczniu 2008r. wyłączono z eksploatacji. Protokół ten nie wskazuje czynności, o której mówił pełnomocnik skarżącego na rozprawie, zabezpieczenia maszyny, po ponownym, po styczniu 2008r., włączeniu jej do ruchu. Dokumentuje tylko pierwszą czynność, ze stycznia 2007r. Sąd dniu 7.04.2009r. zobowiązał stronę do złożenie protokołu, który by potwierdził zabezpieczenie maszyny SIAT. Takiego dokumentu skarżący nie przedstawił, choć przyznał, że maszyny zostały włączone do eksploatacji. Reasumując tę część rozważań uznać należy, że brak jest dowodu potwierdzającego twierdzenie zainteresowanego, że wykonano którąkolwiek decyzję z nakazu. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że organy powyższym rozstrzygnięciem naruszyły art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w także art. 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym grzywna nałożona na osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nie może przekroczyć 50.000 zł. Grzywna nałożona zaskarżonym postanowieniem nie przekroczyła maksymalnej kwoty, zgodzić się należy z organami "że przyznanie jej w wysokości 20 tysięcy świadczy o tym, że jest to niska granica, poniżej połowy określonej w rozważanym przepisie". Art. 121 § 2 powołanej ustawy, nie przewiduje aby organ miał obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia sytuacji finansowej. Brak jest w ogóle takiego zobowiązania w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Orzecznictwo w tym względzie jest jednoznaczne sprowadza się ono do tezy, że ustalając wymiar grzywny, organy powinny kierować się zasadą słuszności, i celowości, efektywności egzekucji a jednocześnie winny zadbać o to żeby zastosowany środek nie był zbyt uciążliwy /wyrok NSA z dnia 20.02.2008r., II OSK 43/07/ wyrok WSA w Białymstoku z 16.01.2007r. II SA/BU 311/06, wyrok WSA w Szczecinie z 31.05.2005r. II SA/Sz 396/04. Podkreśla się przy tym funkcję jako wypełnia ten środek a mianowicie że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającym na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się /wyrok WSA w Szczecinie z 31.05.2005r., II SA/Sz 369/04. Odnośnie zaś sytuacji finansowej zobowiązanego podnosi się, że z treści art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie można wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. /Wyrok NSA z 1.06.2005r. OSK 1140/04, wyrok NSA 16.02.2005r., OSK 1148/04/. Tak więc nie można uznać za trafny zarzut skargi, że organy nie zbadały sytuacji finansowej . Z treści skargi wynika, że jest to zarzut teoretyczny, strona bowiem nie podniosła żadnych argumentów, nie przedstawiła żadnych danych ani też dowodów wskazujących na złą sytuację majątkową. Kończąc rozważania, dotyczące tego zarzutu jeszcze raz podkreślić należy funkcję grzywny określonej w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – wymierzenie grzywny ma na celu wymuszenie określonego zachowania a nie ściągnięcie odpowiedniej kwoty pieniężnej. Zrealizowanie obowiązku niepieniężnego, wskazanego przez Państwową Inspekcję Pracy powoduje umorzenie grzywny /art. 125 omawianej ustawy/. Zatem z funkcji jaką ma spełnić grzywna wynika, że powinna być ona dla zainteresowanej odczuwalna i stanowić pewną dotkliwość. Organ egzekucyjny w przypadku wykazania przez zobowiązanego złej sytuacji finansowej z punktu widzenia prawidłowości, sensowności wydawania decyzji, powinien tę okoliczność w ocenie Sądu uwzględnić. W niniejszej sprawie co wskazano wyżej brak jest na okoliczność złej sytuacji nie tylko dowodu ale również nawet sygnału. Istotnie z powołanej wyżej ustawy, wynika, że decyzja w sprawie wysokości grzywny ma charakter uznaniowy choćby z tego tytułu wymaga uzasadnienia organu i wyjaśnienia dlaczego została nałożona w określonej wysokości. Według Sądu zaskarżone postanowienie spełnia tę funkcję. Wskazano, że podstawą do obciążenia grzywną we wskazanej wysokości jest charakter niewykonanego obowiązku. To znaczy jego niewykonanie jest zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi pracujących u skarżącego. Ocena dokonana przez organ jest prawidłowa, a jeżeli tak to stanowi wystarczające uzasadnienie do nałożenia grzywny, która jest grzywną niższą niż połowa określona w omawianym przepisie. Tak więc nie zostały naruszone przepisy wskazane w skardze to jest w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 77 i 80 kpa. Organy wydając decyzję nie przekroczyły swobodnego uznania administracyjnego, nie ma też znaczenia obszerność uzasadnienia decyzji, a tylko prawidłowość, trafność oceny, taki też ma przymiot zaskarżona decyzja. Podkreślić też należy, że na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wadliwości decyzji w przedmiocie nakazania wykonania zabezpieczenia, posiadania atestu i wykonanych zabezpieczeń na etapie produkcji danego sprzętu. Okoliczności te mogą być podstawą do zaskarżania decyzji nakazujących wykonanie określonych zabezpieczeń. Tymczasem decyzje wynikające z nakazów będących podstawą do wydania tytułu wykonawczego są prawomocne. Przy czym organ nie wykazał aby spełnił zobowiązania niepieniężne wskazane w tytule egzekucyjnym Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] nr [...] – tym samym wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 119, 120 i 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a organ miał podstawy do nałożenia grzywny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej.