IV SA/Wr 83/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. Z. na - wydane z upoważnienia Wójta Gminy W. - postanowienie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], odmawiające "wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią z maja-czerwca 2010 r. zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że opisanym na wstępie postanowieniem organ pierwszej instancji - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.- odmówił "wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią z maja-czerwca 2010 r. zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...]" Na postanowienie pierwszoinstancyjne zażalenie wniósł R. Z. Żalący się podtrzymał argumentację zawartą we wniosku z dnia 21 września 2011 r. o wznowienie postępowania. Stwierdził mianowicie, że w decyzji posłużono się fałszywymi dowodami i nieścisłościami. Komisja uznała, że zachodzi niemożność dokonania oględzin jego nieruchomości z powodu nieobecności właściciela w trakcie prac komisji, gdy faktycznie komisja dokonała przeglądu piwnic z udziałem właściciela, sporządzając pomiary i fotografie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę zważyło, co następuje. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3-4 k.p.a.). Organ winien odmówić wznowienia postępowania, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe, to złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez osobę niebędącą stroną, złożenie go przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się zaś złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 145a § 2, art. 145b § 2 albo art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia (na żądanie strony), gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna (odpowiednio postanowienie), gdy podnoszono inne zarzuty niż określone w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. Powodem tym natomiast nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, "ONSA" 1991, nr 2, poz. 50. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazano, że żalący się złożył wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., w myśl którego podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. R. Z. dowiedział się o okoliczności stanowiącej - jego zdaniem - podstawę do wznowienia postępowania w dniu doręczenia mu decyzji nr [...] z dnia [...], odmawiającej przyznania mu zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r., tj. w dniu 2 sierpnia 2010 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania sporządził dopiero dnia 21 września 2011 r. (data wpływu tegoż wniosku do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. - 6 października 2011 r.). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] jest już bowiem mowa o tym, że "z protokołu gminnej komisji wynika, iż dokonanie oględzin na okoliczność powodzi okazało się niemożliwe, z powodu absencji zainteresowanego w budynku mieszkalnym, którego jest właścicielem", co - jak wskazuje R. Z. - jest niegodne z prawdą i dlatego winno się wznowić postępowanie. Poza tym, zauważyć należy, że R. Z., w reakcji na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia [...] ([...]), oświadczył: "Odnośnie powzięcia wiedzy o fałszywych dowodach zostało dobitnie ugruntowane po osobistej interwencji w tej sprawie w GOPS W. w miesiącu sierpniu 2010 r. po ewidentnym pominięciu przez cytowaną j.w. komisję nieruchomości Nr [...] w B. w trakcie przeglądu szkód budowlanych" (oświadczenie z dnia 19 października 2011 r.). W sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] należało zatem odmówić wznowienia postępowania. W tej sytuacji fakt ocenienia przez organ pierwszej instancji - w postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania z powołaniem się na ocenę przyczyn wznowienia postępowania - choć niedopuszczalny, nie może stanowić podstawy do uchylenia zakwestionowanego postanowienia. R. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Kolegium z dnia [...]. W skardze wskazano, m.in., "występując o wznowienie postępowania administracyjnego do GOPS W. z art. 145 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] złożyłem w momencie braku wiedzy o treści protokołu Komisji popowodziowej z dn. 30.06.2010r. dokumentu kluczowego odmawiając pomocy na usuwanie skutków powodzi z powodu nieobecności właściciela. [...] Mając świadomość udostępnienia nieruchomości dla Komisji, złożenia podpisu pod protokołem oraz treści zacytowanego uzasadnienia, odwrócona została kolejność złożenia wniosków by nie budzić podejrzeń, sugerując się niepewnością, czy tak istotny i ważny dokument istnieje. Wiedza i odpowiedź na pismo GOPS w sprawie powzięcia wiedzy o sfałszowanych dowodach wynikła ze zdarzeń i treści wymiany zdań z Kierownikiem tej jednostki w dniu 18.08.2010 r. w drodze powrotnej ze Starostowa w W. [...] wiedza na istnienie dowodu dającego podstawę do wszczęcia postępowania z Art. 145 k.p.a. wynikła z domniemanej przyjętej tezy o istnieniu takiego dokumentu, co pozwalało wszcząć postępowania administracyjno-sądowe celem dostępu do niego [...] aż do jego uzyskania w m-cu październiku 2011 r." W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało poczynione w postanowieniu z dnia [...] ustalenia i towarzyszącą im argumentację. W kontekście stwierdzeń zawartych w skardze Kolegium jeszcze raz zauważyło, że skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej - jego zdaniem - podstawę do wznowienia postępowania w dniu doręczenia decyzji nr [...] z dnia [...], tj. w dniu 2 sierpnia 2010 r., w uzasadnieniu której stwierdzono: "z protokołu gminnej komisji wynika, iż dokonanie oględzin na okoliczność powodzi okazało się niemożliwe, z powodu absencji zainteresowanego w budynku mieszkalnym, którego jest właścicielem". Zdaniem Skarżącego, protokół ten jest sfałszowany. W tym kontekście przywołano fragment uzasadnienia zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne: "Konfrontując uzasadnienie decyzji oraz treść protokołu wynika, że komisja dostała się do budynku, by stwierdzić zalane piwnice, gdyż faktycznie ta czynność odbyła się w dniu 29.06.2010 r. z udziałem właściciela, któremu podłożono formularz wniosku do wypełnienia w celu ubiegania się o zasiłek. Niewątpliwe z decyzji z dnia [...] R.Z. dowiedział się o istnieniu takiego dokumentu, jak protokół Komisji gminnej ds. szacowania szkód w gospodarstwach, w związku z wystąpieniem zagrożenia powodziowego oraz o tym, że w dokumencie tym stwierdzono, iż "dokonanie oględzin na okoliczność powodzi okazało się niemożliwe, z powodu absencji zainteresowanego w budynku mieszkalnym, którego jest właścicielem". Istotne jest też oświadczenie R. Z. z dnia 19 października 2011 r., w reakcji na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2011 r. ([...]): "Odnośnie powzięcia wiedzy o fałszywych dowodach zostało dobitnie ugruntowane po osobistej interwencji w tej sprawie w GOPS W. w m-cu sierpniu 2010 r. po ewidentnym pominięciu przez cytowaną j.w. Komisje nieruchomości Nr [...] w B. w trakcie przeglądu szkód budowlanych". Gdyby nawet przyjąć, że dniem, w którym Skarżący się dowiedział o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania był 18 sierpnia 2010 r., jak wskazano w skardze, to i tak wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Skarżącego z uchybieniem terminu określonego wart. 148 § 1 k.p.a., zwłaszcza, że R. Z., jak stwierdził w skardze, miał wiadomość udostępnienia nieruchomości dla Komisji, złożenia podpisu pod protokołem". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W związku z powyższym należy skarżącemu wyjaśnić, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które kończy się załatwieniem sprawy poprzez wydanie orzeczenia przewidzianego w art. 149 k.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania lub o odmowie wznowienia postępowania). Rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania nie daje podstawy do wydania nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rozważając zarzuty skargi należy przede wszystkim nawiązać do jednej z zasad postępowania administracyjnego -zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów, w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Odnosi się to także, jak wyżej wskazano, do instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odrębną instytucję procesową uregulowaną w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153). Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wydanie takiego postanowienia jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. i 156 § 1 k.p.a. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby, nie będącej stroną albo gdy złoży je strona, nie posiadająca zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 575, 576). Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią w miesiącach maj-czerwiec 2010 r., zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie skarżący uznał posłużenie się w sprawie fałszywymi dowodami, mianowicie uznanie przez komisję badającą szkody popowodziowe, że zachodzi niemożność dokonania oględzin jego nieruchomości z powodu nieobecności właściciela podczas prac komisji, gdy faktycznie komisja dokonała przeglądu piwnic z udziałem właściciela, dokonując pomiarów i fotografując pomieszczenie. Kolegium zasadnie stwierdziło, że skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej – jego zdaniem - podstawę do wznowienia postępowania w dniu doręczenia decyzji z dnia [...] co nastąpiło w dniu 2 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia znalazło się kwestionowane i uznane przez skarżącego za nieprawdziwe stwierdzenie, że "z protokołu komisji wynika, że dokonanie oględzin na okoliczność powodzi okazało się niemożliwe z powodu absencji zainteresowanego w budynku mieszkalnym, którego jest właścicielem". Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to termin jednomiesięczny biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem wniosek o wznowienie został opatrzony przez niego datą 21 września 2011 r., a wpłynął do organu w dniu 6 października 2011 r. Gdyby nawet przyjąć, że – jak wskazano w skardze – dniem, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania był 18 sierpnia 2010 r. to i tak wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z drugiej strony, wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r., II OSK 976/05/ Lex nr 275519). W literaturze i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Nie wystarczy tutaj uprawdopodobnienie. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem przypisanego terminu. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem SKO w kwestii braku podstaw do oceny przez organ I instancji – w postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania – przyczyn wznowienia postępowania i z konstatacją, że fakt ten nie mógł wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.