IV SA/Wr 830/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. i J. P. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] nr [...] odmawiającej udzielenia skarżącym pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że wnioskiem z dnia [...] skarżący wystąpili do organu pierwszej instancji o przyznanie zasiłku celowego w wysokości do [...] zł w związku z powstaniem szkody spowodowanej przez wysoki poziom wód gruntowych związanych z powodzią z maja i czerwca 2010 r. z przeznaczeniem na zakup: opału niezbędnego do ogrzania i osuszenia budynku mieszkalnego, pralki automatycznej i lodówki zniszczonej w czasie powodzi, obuwia i odzieży, przedmiotów gospodarstwa domowego, regałów, wyprawek szkolnych oraz zakup żywności. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] (nr [...]) organ pierwszej instancji odmówił skarżącym przyznania zasiłku celowego w kwocie do [...]zł z przeznaczeniem na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powódź nie spowodowała zalania budynku w części mieszkalnej. Podtopieniu uległa jedynie część podpiwniczona budynku i przydomowy ogródek. Nie stwierdzono strat w podstawowych sprzętach gospodarstwa domowego, odzieży itp. W ocenie organu, strona nie wykazała związku przyczynowego między zdarzeniem losowym a wystąpieniem konkretnej potrzeby bytowej, której zabezpieczenie wymaga wsparcia finansowego państwa. W następstwie odwołania wniesionego przez wnioskodawców organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] (nr [...]) uchylił w/w decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując, że organ pierwszej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a podana w uzasadnieniu decyzji okoliczność "braku strat w podstawowych sprzętach gospodarstwa domowego, odzieży itp." nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Kolegium wskazało, że w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien ustalić zakres szkód poniesionych w wyniku powodzi przez skarżących, a następnie rozważyć, czy rodzina skarżących z powodu poniesionych strat nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych i jakie są to potrzeby. Organ pierwszej instancji powinien również zwrócić uwagę na to, że część strat wymienionych we wniosku pokrywa się ze stratami wymienionymi w odrębnym wniosku złożonym przez A. P., który zamieszkuje pod tym samym adresem co skarżący. W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że gospodarstwo domowe wnioskodawców składa się czterech osób. Ich miesięczne wydatki na utrzymanie domu wynoszą [...] zł. Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, które podczas powodzi jaka miała miejsce w 2010 r. zostało w 100% zalane. Obecnie rodzina utrzymuje się z poborów wnioskodawczyni. Wszyscy członkowie rodziny są zdrowi. Wnioskodawca otrzymał zasiłek celowy w wysokości [...] zł w związku z zalaniem wskutek powodzi prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Zasiłek ten przeznaczył na zakup nasion oraz nawozu. Podczas powodzi maj - czerwiec 2010 r. woda była jedynie w piwnicy domu. W oświadczeniu z dnia [...] wnioskodawcy podali, że ich sytuacja jest trudna. Brakuje im środków na zakup pralki, lodówki, odzieży, obuwia, opału oraz żywności. Mając na względzie powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] (nr [...]) ponownie odmówił przyznania zasiłku celowego w wysokości do [...] zł z przeznaczeniem na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r. W wyniku wniesionego odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] (nr [...]), ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że organ pierwszej instancji winien w sposób wnikliwy ustalić zakres szkód wywołanych powodzią w gospodarstwie domowym skarżących, mając na względzie zakres strat wskazanych we wniosku o przyznanie zasiłku celowego oraz w oświadczeniu z dnia [...], a następnie ustalić, w jakim stopniu szkody te uniemożliwiają zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny skarżących i w jakim zakresie, ze względu na sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną i dochodową, skarżący są w stanie samodzielnie je zaspokoić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny podkreśliło, że organ pierwszej instancji powinien również wziąć pod uwagę, że część strat popowodziowych wskazywanych przez skarżących pokrywa się ze stratami, których pokrycia, w ramach odrębnego postępowania, domaga się zamieszkujący pod tym samym adresem A.P. Rozpatrując po raz trzeci niniejszą sprawę, decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcom udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości do [...] zł z przeznaczeniem na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że chcąc wykonać wytyczne zawarte w decyzji kasatoryjnej wydanej przez organ odwoławczy podjęto próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżących i podano, że w dniach [...] 2011 r. pracownik socjalny nie zastał wnioskodawcy w miejscu zamieszkania, w związku z czym w dniu [...] 2011 r. poinformowano wnioskodawców o nowym terminie przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego, wyznaczonym na [...] 2011 r. Również w tym dniu pracownik socjalny nie zastał wnioskodawców w miejscu zamieszkania, w związku z czym pismem z dnia [...] 2011 r. poinformował ich o kolejnym terminie wywiadu wyznaczonym na [...] 2011 r. W dniu zaplanowanego wywiadu pracownik socjalny zastał w miejscu zamieszkania wnioskodawczynię, która odmówiła składania oświadczeń w sprawie, w tym oświadczenia o sytuacji finansowej rodziny. Podała jedynie, że oczekuje pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup opału, lodówki, pralki oraz innych przedmiotów. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wsparcie ze środków publicznych, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, choć nie jest uzależnione od dochodu, nie oznacza, że organ rozważając możliwość przyznania tej formy pomocy nie może ustalać sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o wsparcie. Zdaniem organu, skoro pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, to ustalenie aktualnej sytuacji majątkowej strony jest niezbędne dla oceny, czy osoba ta jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że odmowa udzielenia jakichkolwiek oświadczeń w sprawie uniemożliwiła dokonanie ustaleń co do aktualnej sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawców. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie miał możliwości zastosowania się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...], w szczególności dotyczących konieczności ustalenia doznanych szkód, potrzeb rodziny, jej aktualnych dochodów oraz ewentualnych możliwości zaspokojenia potrzeb we własnym zakresie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 59/11 stwierdzono, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uzasadnia odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Również odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym stanowi podstawę wydania decyzji odmawiającej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W konkluzji wskazano, że z uwagi na uniemożliwienie przez strony przeprowadzenia koniecznych dla sprawy ustaleń oraz odmowę złożenia oświadczenia majątkowego, a w konsekwencji niepodjęcie współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny wnioskodawców, należało na podstawie art. 11 ustawy o pomocy społecznej odmówić przyznania wnioskowanej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy po raz kolejny podnieśli, że Komisja szacująca straty nie poprosiła ich o pokazanie wymienionych we wniosku przedmiotów zalanych w czasie powodzi. Pracownik socjalny w obecności wnioskodawcy w dniu [...] 2011 r. oglądał wymienione okna oraz dom w trakcie remontu. Zarzucili, że wnioskodawczyni zwróciła się o zmianę terminu planowanego wywiadu, ale jej prośby nie uwzględniono. Wymagany wywiad środowiskowy odbył się w dniu [...] 2011 r., w czasie którego wnioskodawcy udzielili wszelkich wyjaśnień. Odwołujący się stanowczo podkreślili, że nie są osobami publicznymi i nie mają obowiązku składania pisemnych oświadczeń majątkowych. Ponadto zwrócili uwagę, że w dniu 1 lipca 2011 r. organ pierwszej instancji przedstawił im nieuzupełnione akta sprawy - brak było wpisów w części dokumentów. W dalszej części odwołania podali, że kwota zasiłku przyznanego w ramach pomocy dla rolników poszkodowanych w trakcie powodzi w wysokości [...] zł nie wystarczyła nawet na zakup materiału siewnego. Podali, że jedyny dochód rodziny stanowi wynagrodzenie wnioskodawczyni w kwocie [...] zł. Kwota ta w większej części przeznaczana jest na dojazdy do pracy i dojazdy dzieci do szkoły. Zarzucili, że nie zostali objęci pomocą, gdyż Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie zabezpieczył środków finansowych na przyznanie pomocy dla osób poszkodowanych w czasie powodzi. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że odmawiając udzielenia pomocy finansowej w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w podstawach prawnych rozstrzygnięcia powołał się na regulacje zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), m. in. na art. 40 ust. 1 i ust. 3. Wobec braku szczególnych rozwiązań ustawowych w zakresie udzielania bezzwrotnych zapomóg osobom, które poniosły szkody w gospodarstwie domowym w trakcie powodzi jaka miała miejsce w 2010 r., pomoc tym osobom udzielana była w formie zasiłków celowych przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Orzekanie na podstawie tego aktu prawnego powoduje jednak konieczność respektowania ogólnych zasad udzielania pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Zgodnie z art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej - na zasadach ogólnych - przysługuje osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kryterium określonego przez ustawodawcę, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15, m. in.: zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie zostało określone w § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) i wynosi 351 zł. Niezależnie od wysokości dochodu, osobom i rodzinom poszkodowanym w wyniku zdarzenia losowego, takiego m.in. jak powódź, może zostać przyznane świadczenie z pomocy społecznej, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego może zostać przyznany zasiłek celowy (art. 40 ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2). Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3). Organ odwoławczy wskazał, że z powołanych przepisów wynika, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki. Celem tej pomocy jest wsparcie jednostki w dążeniach do przezwyciężenia przez nią trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie jest w stanie zaspokoić, wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Pod pojęciem niezbędnych potrzeb życiowych należy przy tym rozumieć potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji. Wsparcie ze środków pomocy społecznej nie jest i nie powinno być zatem ukierunkowane na wyrównywanie, rekompensowanie szkód poniesionych przez jednostkę zarówno majątkowych, jak i osobistych, w tym w następstwie zdarzeń losowych. Celom tym służą inne niż pomoc społeczna systemy świadczeniowe. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej sformułowania, że zasiłek celowy może być przyznany osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego należy zatem rozumieć w ten sposób, że celem tego świadczenia jest udzielenie doraźnej pomocy osobom, które poniosły straty na skutek zdarzenia losowego, jeżeli z powodu tych strat nie mogą zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych, a nie jako świadczenie, które te straty ma rekompensować. Ponadto rozmiar poniesionych szkód, nie powinien być wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskującego. Przepisu art. 40 ust. 1 ustawy nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych ustawy o pomocy społecznej, w tym przepisów wyznaczających istotę, cel i zadania tej instytucji (tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy). Ponadto przewidziany w art. 40 zasiłek celowy jest świadczeniem rodzajowo tożsamym z zasiłkiem określonym w art. 39 ustawy, którego istotą jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, tylko przyznawanym w innych okolicznościach. Treść art. 40 ustawy wskazuje również, że zasiłek ten należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Z przepisu art. 40 ustawy nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie. W ocenie Kolegium, odmowa przyznania wnioskodawcom zasiłku celowego w wysokości do [...] zł na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w związku z powodzią, która miała miejsce w maju 2010 r. jest uzasadniona. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i, co szczególnie istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, nie ma charakteru kompensującego stratę. Z akt sprawy wynika, że w trakcie powodzi zalaniu uległa jedynie część podpiwniczona budynku mieszkalnego zajmowanego przez rodzinę wnioskodawcy. Wystąpienie strat wykazanych we wniosku o udzielenie wsparcia nie nakłada na organ pierwszej instancji obowiązku przyznania pomocy, o której mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Organ zauważył, że na podstawie decyzji z dnia [...] (nr [...]) wnioskodawca otrzymał zasiłek celowy w kwocie 6 200 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w czasie powodzi. Ponadto w dniu [...] otrzymał zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na zakup zalanego w czasie powodzi hydroforu. Mając na uwadze zakres szkód wykazany przez wnioskodawcę, pomoc ta zdaniem organu odwoławczego była znaczna. Organ podniósł, że przyznany zasiłek nie pokryje wszystkich strat powstałych w budynku zajmowanym przez skarżących. Podkreślił jednocześnie, że rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspokajanie potrzeb osób ubiegających się o wsparcie oraz, że pomoc przewidziana w art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowania. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, rodzina odwołujących się dysponuje stałym źródłem dochodu (najprawdopodobniej w wysokości [...] zł, o takiej kwocie mowa w odwołaniu) w postaci wynagrodzenia osiąganego z tytułu pracy wnioskodawczyni. Rodzina utrzymywała się również z dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego, jednakże w wyniku powodzi zniszczeniu uległa całość upraw. W tym zakresie odwołujący się otrzymał - w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych - pomoc w kwocie [...] zł. W ocenie organu odwoławczego, rodzina odwołujących się otrzymała duże wsparcie ze środków publicznych, które winno umożliwić jej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej spowodowanej przez powódź. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się polisa, która obejmuje ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej rolników z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego oraz budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego od ognia i innych zdarzeń losowych. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca uzyskał odszkodowanie z tego tytułu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że powódź nie pozbawiła rodziny wnioskodawców możliwości zaspokojenia potrzeby polegającej na zapewnieniu miejsca zamieszkania, a powstałe w wyniku powodzi straty nie uniemożliwiają odwołującym się zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Podkreślono, że rozmiar poniesionych szkód nie jest wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy. Ustalenie sytuacji majątkowej i rodzinnej winno nastąpić w trakcie środowiskowego wywiadu rodzinnego. Ponadto osoby ubiegające się o wsparcie z pomocy społecznej mają obowiązek złożenia oświadczenia o osiąganych dochodach. Wskazano, że brak współpracy w tym zakresie z pracownikiem socjalnym uniemożliwia dokonanie w sprawie ustaleń niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy odmówili złożenia oświadczenia o posiadanych dochodach. Taka postawa odwołujących się uniemożliwiła organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia [...]. Podkreślono, że wnioskodawcy znali treść uzasadnienia powyższej decyzji, mogli zatem się spodziewać, że wydanie kolejnej decyzji przez organ pierwszej instancji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Mimo to, odmówili współpracy z pracownikiem socjalnym w tym zakresie. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych sprawy przyznanie odwołującym się wnioskowanej pomocy byłoby, zdaniem Kolegium, sprzeczne z przepisami prawa i celami pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, jak w zaskarżonej decyzji. Skargę na tę decyzję złożył wnioskodawca, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, by naruszały one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowaniu ich z obrotu prawnego. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], którą to decyzją, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] odmawiającej udzielenia wnioskodawcom pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Prawidłowo organy rozpoznające sprawę przyjęły, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wnioskiem z dnia [...] 2010 r. skarżący oraz jego żona wystąpili do organu pierwszej instancji o przyznanie zasiłku celowego w wysokości do [...] zł w związku z powstaniem szkody spowodowanej przez wysoki poziom wód gruntowych związanych z powodzią w miesiącach maj i czerwiec 2010 r. z przeznaczeniem na zakup: opału niezbędnego do ogrzania i osuszenia budynku mieszkalnego, pralki automatycznej i lodówki zniszczonych w czasie powodzi, obuwia i odzieży, przedmiotów gospodarstwa domowego, regałów, wyprawek szkolnych oraz zakup żywności. Trafnie organy uznały i przyjęły, że podstawą prawną rozpoznania sprawy jest przepis art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Z przepisu tego wynika zatem, że zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły stratę w wyniku zdarzenia losowego. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. (por. I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, ABC 2009). W wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 1298/04 (lex nr 191791), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego, jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie oznacza dowolności, czy arbitralności. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest przepisem prawa, jednakże wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ związany jest nie tylko dyspozycją przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy, ale także celem jego funkcjonowania w systemie prawa. Z tych względów, oceniając prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia sprawy, należy mieć na względzie cele, jakie ustawodawca postawił przed pomocą społeczną, na które to cele, przytaczając stosowne przepisy tejże ustawy, zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji organ odwoławczy, że wobec braku szczególnych rozwiązań ustawowych w zakresie udzielania bezzwrotnych zapomóg osobom, które poniosły szkody w gospodarstwie domowym w czasie powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., pomoc tym osobom udzielana była w formie zasiłków celowych przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, w tym m.in. w formie zasiłku, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z tym co powiedziano wyżej, orzekanie na podstawie tego aktu prawnego powoduje jednak konieczność respektowania ogólnych zasad udzielania pomocy społecznej. Orzekanie zatem przez organy administracji w sprawie na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej także wymaga respektowania przez organy pomocy społecznej ustanowionej w przepisach tej ustawy istoty i celów pomocy społecznej. W art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określa istotę i cele pomocy społecznej oraz podmioty działające w ramach tej pomocy. Z przepisu tego wynikają najistotniejsze cechy pomocy społecznej, do których ustawodawca wielokrotnie nawiązuje w dalszych postanowieniach. Przepisy te wyrażają również zasady, na których opiera się organizacja i działalność pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z ustanowionej w art. 3 ust. 1 ustawy zasady wynika, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Zgodnie z jego treścią, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl zaś ust. 4 owego przepisu prawa, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W art. 4 ustawodawca ustanowił obowiązek współdziałania osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z powołanych przepisów wynika, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki, jak to trafnie podkreślił organ odwoławczy. Celem tej pomocy jest wsparcie jednostki w dążeniach do przezwyciężenia przez nią trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła. Celem pomocy społecznej nie jest też wyrównywanie, czy rekompensowanie szkód majątkowych poniesionych przez wnioskodawcę, w tym wskutek zdarzeń losowych. Celom tym służą inne niż pomoc społeczna systemy świadczeń. Ze stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przepisu art. 40 ust. 1 ustawy nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rozpoznając niniejszą sprawę organy nie naruszyły wyżej wymienionych przepisów prawa i zasad oraz celów pomocy społecznej. Zauważyć należy, że sprawa niniejsza była przedmiotem trzykrotnego rozpoznania przez organy obydwu instancji. Dwukrotnie organ odwoławczy wydawał w sprawie decyzję uchylającą odmowną decyzję organu pierwszej instancji nakazując, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji ustalił zakres szkód spowodowanych powodzią w gospodarstwie domowym wnioskodawców z uwzględnieniem zakresu strat wskazanych we wniosku o przyznanie zasiłku celowego oraz w oświadczeniu z dnia [...] 2011 r., a następnie ustalił, w jakim stopniu szkody te uniemożliwiają zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ich rodziny i w jakim zakresie, ze względu na sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną i dochodową, wnioskodawcy są w stanie samodzielnie je zaspokoić. W decyzji tej organ odwoławczy ponownie zaznaczył, że organ pierwszej instancji powinien również wziąć pod uwagę, że część strat popowodziowych wskazywanych we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie pokrywa się ze stratami, których pokrycia, w ramach odrębnego postępowania, domaga się osoba zamieszkująca pod tym samym adresem. Z akt sprawy wynika, że rozpoznając po raz trzeci niniejszą sprawę organ pierwszej instancji podjął próbę wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w tym okoliczności wskazanych w w/w decyzji kasatoryjnej. Kilkakrotnie wyznaczał termin wywiadu, który miał być przeprowadzony w miejscu zamieszkania wnioskodawców. Z akt sprawy wynika, że wywiad taki został jednak przeprowadzony – ze skarżącym w dniu [...] 2011 r., a z jego żoną – w dniu [...] 2011 r. W czasie tego wywiadu skarżący podał, że oczekuje przyznania pomocy do kwoty [...] zł z przeznaczeniem na żywność, pralkę, lodówkę i opał. Odmówił udzielenia informacji o sytuacji rodziny podając, że nie jest ona konieczna z uwagi na wystąpienie zdarzenia losowego. Ponadto podniósł, że sytuacja ta jest znana organowi. W czasie przeprowadzonego wywiadu żona skarżącego także podała, że oczekuje wsparcia w kwocie do [...] zł na opał, lodówkę, pralkę oraz "inne potrzebne rzeczy do życia". Nie wyraziła zgody na złożenie oświadczenia o stanie majątkowym podnosząc, że sytuacja ta jest znana organowi. W tej sytuacji organ rozpoznający sprawę nie miał możliwości dostosowania się do wytycznych zawartych w decyzji organu drugiej instancji uchylającej i wyjaśnienia jej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, co uzasadniało odmowę przyznania świadczenia. W związku z prezentowaną w niniejszej sprawie postawą skarżącego zauważyć należy, że trafnie podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że celem świadczenia, o jakim mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest udzielenie doraźne pomocy osobom, które poniosły straty na skutek zdarzenia losowego. Przyznawane na jego podstawie wsparcie ze środków pomocy społecznej nie jest i nie powinno być ukierunkowane na wyrównanie, czy rekompensowanie szkód poniesionych przez osobę wnioskującą o przyznanie owego wsparcia w postaci zasiłku celowego w związku ze stratą spowodowaną zdarzeniem losowym. W wyroku z dnia 02.06.2011 r. sygn. IV SA/Wr 346/11 (lex nr 821594) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że: "Stosownie do treści art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy na pokrycie strat losowych, czy też związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną może zostać przyznany przez organy pomocy społecznej w sytuacji poniesienia takich szkód to jednak nie jest to obowiązek bezwzględny, a sytuacja majątkowa i życiowa osoby poszkodowanej odgrywa istotne znaczenia dla załatwienia sprawy. Ustalenia związane z sytuacją majątkową i życiową wnioskodawcy pozwalają bowiem sprawdzić, czy jest dopuszczalna interwencja ze strony państwa. W sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ust. 1 lub 2 u.p.s. posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych interwencja taka stanowiłaby o przekroczeniu uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności." Powyższe stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje. Podkreślenia także wymaga, że decyzja podejmowana na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją o charakterze uznaniowym. W wyroku z dnia 230.07.2011 r. sygn. akt II SA/Lu 460/11 (lex nr 852993) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że: "Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, jednakże wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko dyspozycją tego przepisu, ale i celem jego funkcjonowania w systemie prawa." Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd nie stwierdził, by zostały one podjęte z przekroczeniem wyznaczonego przepisami prawa uznania administracyjnego. Zauważyć należy, że rozpatrując odwołanie od wydanej w sprawie decyzji odmownej organ drugiej instancji rozważał także sytuację, w jakiej znaleźli się wnioskodawcy po wystąpieniu powodzi, jaka miała miejsce w maju 2010 r. i ustalał ich sytuację życiową i majątkową na podstawie zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego mimo, że w czasie przeprowadzonego w czerwcu 2011 r. wywiadu środowiskowego wnioskodawcy odmówili złożenia wyjaśnień. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń faktycznych sprawy wynika, że w związku z w/w powodzią wnioskodawcy otrzymali wsparcie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie [...] zł na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego wskutek powodzi, zasiłku celowego w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na zakup zalanego w czasie powodzi hydroforu, a także pomoc dla rodzin rolniczych w kwocie [...] zł w związku z całkowitym zniszczeniem upraw polowych oraz odszkodowanie w nieustalonej wysokości z tytułu indywidualnej umowy ubezpieczenia. Sytuacji rodziny dokonano zatem w sposób wszechstronny mimo postawy wnioskodawców i odmowy udzielenia przez nich wyjaśnień. Nie można w tej sytuacji postawić organom rozpatrującym sprawę zarzutu niewyjaśnienia sprawy. Podniesione w skardze zarzuty pod adresem działań organu pierwszej instancji będące powtórzeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie mogą w świetle powyższego odnieść zamierzonego skutku. W tej sytuacji decyzję zaskarżonej treści uznać należało za prawidłową. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.