IV SA/Wr 831/13

|Sygn. akt IV SA/Wr 831/13 | | , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 26 lutego 2014 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r., sprawy ze skargi J. P. i M.B.-P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] września 2013 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;, orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;, zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 274 (słownie: dwieście siedemdziesiąt cztery) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania M. B. – P. oraz J. P. (dalej: skarżących), reprezentowanych przez pełnomocnika profesjonalnego od, wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu O., decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]) ustalającej wysokość należności za pobyt dziecka – J. P. w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w B., za okres od 21 września 2012 r. do 28 lutego 2013 r. w kwocie 3195,07 zł miesięcznie oraz za okres od 1 marca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. w kwocie 3058,53 zł miesięcznie, nie dłużej jednak niż do końca pobytu dziecka w placówce – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z 19 września 2012 r. ([...]) syn skarżących został umieszczony w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w B. Na podstawie zarządzenia nr 9 Starosty O. z 8 lutego 2012 r. miesięczny koszt utrzymania dziecka w tej placówce obowiązujący do 28 lutego 2013 r. wynosił 3195,07 zł. Natomiast na podstawie zarządzenia nr 7 Starosty O. z 8 lutego 2013 r. miesięczny koszt utrzymania dziecka w tej placówce wynosi od 1 marca 2013 r. - 3058, 53 zł. W piśmie z 22 listopada 2012 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka – J. P. w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w B. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalono, że skarżący prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i osiągają dochód z wynagrodzenia za pracę w łącznej kwocie miesięcznej 4427,81 zł. Kwota ta wynosi 485,50 % kryterium dochodowego rodziny określonego w przepisach z zakresu pomocy społecznej. W dniu 17 grudnia 2012 r. skarżący złożył wniosek o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt syna w placówce z uwagi na trudną sytuację finansową. Do wniosku dołączono zaświadczenia o zarobkach oraz harmonogram spłat kredytu na cele mieszkaniowe, fakturę za energię elektryczną, upomnienie dotyczące zaległości w opłatach za gaz oraz kartotekę finansową ze Wspólnoty Mieszkaniowej B. Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] stycznia 2013 r. ([...]), na mocy której ustalił wysokość należności z tytułu pobytu syna skarżących w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w B. za okres od 21 września 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. w kwocie 3195, 07 zł miesięcznie, nie dłużej jednak niż do końca pobytu dziecka w placówce. W uzasadnieniu ww. decyzji podniesiono, że w ocenie organu nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie ulgi w zakresie ustalania ciążącego na skarżących obowiązku ponoszenia ww. odpłatności. Skarżący, odwołali się od tej decyzji podnosząc, że przez jej wydanie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie błędnego określenia jego stron i nieskierowania decyzji do strony – M. B.-P. oraz w zakresie wydania decyzji o ustaleniu odpłatności po umieszczeniu dziecka w placówce, a także przez naruszenie prawa materialnego, polegające na ustaleniu kwoty opłaty bez uwzględnienia sytuacji dochodowej stron oraz błędne przyjęcie, że nie wystąpiły podstawy do zastosowania ulgi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z [...] kwietnia 2013 r. ([...]), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji winien, ponownie rozpatrując sprawę, wziąć pod uwagę fakt, że na mocy decyzji z [...] stycznia 2013 r. ([...]). Odwołujący się zostali zobowiązani do ponoszenia odpłatności za pobyt córki – W. P. w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w B. w kwocie 3.195,07 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium, okoliczność ta stanowiła, zgodnie z § 3 pkt 6 uchwały nr XIV/97/2012 Rady Powiatu O. z 26 marca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Doln.2012.1547) w sprawie ustalenia szczegółowych warunków umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, przesłankę odstąpienia od ustalenia opłaty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wydał decyzję, w której ustalił wysokość należności z tytułu pobytu syna skarżących w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w B., za okres od 21 września 2012 r. do 28 lutego 2013 r. w kwocie 3195,07 zł miesięcznie oraz za okres od 1 marca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. w kwocie 3058,53 zł miesięcznie, nie dłużej jednak niż do końca pobytu dziecka w placówce. Jednocześnie, odrębną decyzją z [...] czerwca 2013 r. ([...]) organ pierwszej instancji odstąpił od ustalenia opłaty za pobyt W. P. w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w B. w okresie od 21 września 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. Skarżący, odwołali się od tej decyzji, podnosząc, że decyzja ustalająca odpłatność narusza przepisy prawa w zakresie ustalenia odpłatności. Zarzucili, że taka decyzja może być wydana jedynie przed umieszczeniem dziecka w placówce. Ponadto zakwestionowano, że nie określono całkowitej kwoty odpłatności za okres wskazany w sentencji decyzji, a także naruszono prawo materialne przez ustalenie kwoty opłaty bez uwzględnienia sytuacji dochodowej stron oraz błędnie przyjęto, że nie wystąpiły podstawy do zastosowania ulgi w odpłatności. Uzasadniając decyzję drugo-instancyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, co następuje. Wedle art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), dalej zwanej: "ustawa", za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego, interwencyjnego lub specjalistyczno-terapeutycznego, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zgodnie z art. 194 ust. 1 i 2 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo- wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu, Kolegium zauważyło, że o umieszczeniu dziecka w placówce decyduje sąd (art. 103 ust. 2 pkt 1). Nie jest zatem możliwe wydanie, na podstawie ww. przepisów, decyzji ustalającej odpłatność jeszcze przed umieszczeniem i skierowaniem dziecka do placówki. Odpłatność, o której mowa w art. 193 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy bowiem pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto użyty w art. 194 ust. 1 ustawy zwrot "przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (...)" dookreśla właściwość miejscową starosty, a nie moment wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Przepis ten przewiduje, że po umieszczeniu i skierowaniu dziecka do określonej formy pieczy zastępczej, właściwość miejscową organu ustala się wedle miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem, nie zaś wedle nowego miejsca zamieszkania- miejscowości, w której mieści się rodzina zastępcza, itp. Z analizowanego przepisu wynika zatem, przeciwnie do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że opłatę ustala się właśnie po umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, itp. Nadto Kolegium stwierdziło, że podnoszona w odwołaniu ewentualna wieloznaczność syntaktyczna sformułowania zawartego w art. 194 ust. 1 ustawy, że "opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym," podlega ujednoznacznieniu poprzez zastosowanie reguł składniowo - gramatycznych języka polskiego, czyli jeszcze na poziomie wykładni językowo-logicznej. W wywołującym wątpliwości Odwołujących się co do jednoznaczności syntaktycznej sformułowaniu: "opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (...)", występują bowiem znaki interpunkcyjne w postaci przecinków, które wyodrębniają w sposób wystarczający zakresy zastosowania i normowania tego fragmentu regulacji prawnej. Wydzielony przecinkami zwrot: "starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (...)" wskazuje jednoznacznie na to, że określenie "przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (...)" dookreśla wyłącznie właściwość miejscową starosty. W kwestii zarzutu nieprecyzyjnego określenia w sentencji decyzji wysokości opłaty, polegającego na wskazaniu opłaty w wymiarze miesięcznym, a nieobejmującym całego okresu, za jaki powstało zobowiązanie, Kolegium zauważyło, że na podstawie przepisu art. 194 ustawy organ ustala opłatę (miesięczną), a nie zaległości w uiszczaniu opłat. W takim przypadku prawidłowe jest ustalanie opłaty w wymiarze miesięcznym. Dopiero w razie nieuiszczenia opłat za poszczególne miesiące, wysokość powstałej należności z tego tytułu, podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze dalsze zarzuty zgłoszone w odwołaniu, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Organ ten ustalił sytuację finansową materialną zawodową oraz zdrowotną Odwołujących się. Zgodnie z art. 194 ust. 2-3 ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zgodnie zatem z § 2 powołanej uchwały nr XIV/97/2012 Rady Powiatu O. z 26 marca 2012 r. w sprawie ustalenia szczegółowych warunków umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, możliwość zastosowania ulgi, np.: odstąpienia od ustalenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej dotyczy przypadków, w których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego ustalonego na podstawie art. 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Wedle tego przepisu, kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456 zł (150 % kryterium: 684 zł). Z powołanych przepisów wynika, że, co do zasady, opłata rodziców za pobyt ich dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej powinna odpowiadać wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce. Dopiero po ustaleniu wysokości opłaty w drodze decyzji, może następnie mieć zastosowanie jedna z ulg w ponoszeniu odpłatności, wymienionych w art. 194 ust. 3 powołanej ustawy. Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności nie wyklucza więc ubiegania się o zastosowanie ulg w spłacie należności, np. rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności. Na etapie ustalania opłaty, do której wnoszenia zobowiązani są rodzice dziecka, starosta może jedynie zastosować ulgę w formie odstąpienia od ustalenia opłaty. Kolegium zwróciło także uwagę, że skarżący, pomimo posiadania dochodów przekraczających kryterium dochodowe ustalone dla świadczeń z pomocy społecznej, w ogóle nie uiszczali opłat za - ich syna w placówce, co spowodowało powstanie dużej zaległości. W świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, skarżący nie spełniają przesłanki do zastosowania ulgi w formie odstąpienia od ustalenia odpłatności. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżących, wynosząc 2213,50 zł przekracza bowiem kwotę 150% kryterium dochodowego obligującą organ do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika także, że organ pierwszej instancji wziął pod uwagę przesłankę zastosowania ulgi zawartej w § 3 pkt 6 tej uchwały, którą stanowi fakt ponoszenia przez osobę zobowiązaną opłat za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej lub innej placówce pomocy społecznej. Na podstawie bowiem decyzji z [...] czerwca 2013 r. ([...]) organ pierwszej instancji odstąpił od ustalenia opłaty za pobyt W. P. w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w B. w okresie od 21 września 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organom wydającym zaskarżone decyzje zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 80 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez skarżony organ sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz niedostateczne wyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niezbadanie, czy warunek wskazany w § 3 pkt 6 uchwały nr XIV/97/2012 Rady Powiatu O. z 26 marca 2012 r. został spełniony, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez skarżony organ aktualnego stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez określenie, że opłata za pobyt dziecka w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w B. może być ustalona w odniesieniu do okresu poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie, mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 194 ust. 1 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt dziecka w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w B. może być wydana po umieszczeniem dziecka w tej placówce. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Podniesiono, że organy nie rozważyły zastosowania ulgi określonej w § 3 pkt 6 uchwały, z uwagi na fakt ponoszenia przez osobę zobowiązaną opłat za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej lub innej placówce pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie mógł wziąć pod uwagę takiej okoliczności wydając decyzję, gdyż decyzja dotycząca zastosowania odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt W. P. w placówce została wydana dopiero w dniu 28 czerwca 2013 r., czyli następnego dnia po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji objętej skargą. Po drugie, w ocenie Skarżących, zastosowany przez organy przepis art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy ze skutkiem wstecznym, tj. po jego umieszczeniu w pieczy. Po trzecie, podniesiono w skardze okoliczność nieznaną zarówno organom pierwszej i drugiej instancji - w postaci rozwiązania, na mocy wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu ([...]) z 28 sierpnia 2013 r., przysposobienia małoletnich W. P. i J. P. z M. B.-P. i J. P.. Wobec tego - zdaniem Skarżących - opłata ustalona za pobyt J. P. w placówce od 21 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. obejmuje okres po rozwiązaniu przysposobienia, tj. po dniu 28 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że znajduje ona oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz w prawidłowo ustalonym i zbadanym stanie faktycznym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] września 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu O. przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z [...] czerwca 2013 r. nr [...]), ustalającą wysokość należności za pobyt syna skarżących w Palcówce Opiekuńczo-Wychowawczej w B., za okres od 21 września 2012 r. do 28 lutego 2013 r. w kwocie 3195,07 zł miesięcznie oraz za okres od 1 marca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. w kwocie 2058,53 zł miesięcznie, nie dłużej jednak niż do końca pobytu dziecka w placówce. Przepis art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, dalej: ustawa), stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie, wprowadza zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy. Zgodnie z art. 193 ust. 6 ustawy, opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. W art. 194 ust. 3 powyższej ustawy przewidziano możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub w ogóle odstąpienia od ustalenia opłaty. Szczegółowe warunki umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, powinny zostać określone w drodze uchwały rady powiatu (art. 194 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Z kolei średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo wychowawczej - który jest bazą dla ustalenia opłaty określonej w wyżej opisanym art. 191 ustawy - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w domu dziecka ustalony przez starostę w odniesieniu do danej placówki jest podstawą do ustalania odpłatności rodziców. Szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej). W niniejszej sprawie podstawą taką była uchwała nr XIV/97/2012 Rady Powiatu O. z 26 marca 2012 r. w sprawie ustalenia szczegółowych warunków umorzenia w całości, części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zdaniem Sądu, podjęte w sprawie decyzje naruszają przepisy art. 193 i 194 ustawy normujące okres za jaki organ może ustalić opłatę. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany z chwilą umieszczenia świadczeniobiorcy w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z tej przyczyny korzystnym jest dla finansów gminy łączne rozstrzyganie o skierowaniu i o odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Prawodawca jak dotąd nie upoważnił organu do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Innymi słowy, przepisy ustawy nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Organ powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do placówki opiekuńczo-wychowawczej, a jeżeli czyni z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji. Podobne stanowisko zajął WSA we Wrocławiu w wyroku z 23 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wr 374/13). Wprawdzie orzeczenie to zapadło na tle ustawy z 12 lipca 2004 r. o pomocy społecznej, ale w jednym i drugim przypadku istnieje zbieżność co do tego, że decyzje ustalające tego rodzaju opłaty mają charakter konstytutywny, a decyzje tego rodzaju mogą nakładać obowiązek opłaty na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Jeżeli organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Należnością jest taka opłata, która nie została przez zobowiązanego uiszczona w terminie. W ten sposób należy traktować de lege lata określanie obowiązku uiszczenia opłaty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji kształtującej obowiązek. Dochodzenie należności związanych z pobytem w placówce opiekuńczo-wychowawczej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji określił obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej od 21 września 2012 r. Decyzja w tym przedmiocie została natomiast wydana po tej dacie, bo w dniu 27 czerwca 2013 r. Organ określając obowiązek poniesienia opłaty w określonej wysokości miesięcznej za okres sprzed wydania decyzji nadał tej decyzji moc wsteczną, do czego nie uprawniały go przepisy ustawy. Ustalając wysokość opłaty sprzed daty orzekania organ pierwszej instancji w istocie ustalił wysokość należności skarżących, do czego nie był uprawniony. Przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewidują przepisy ustawy, czyli nie była określona wysokość opłaty jaką skarżący mieli wnosić co miesiąc. Ponieważ organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w placówce opiekuńczo-wychowawczej, to naruszył również art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez SKO. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą w sposób nieprawidłowy ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżących. Zobowiązano ich do ponoszenia opłat za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec niego wysokość opłaty z tytułu pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego i procesowego. Ustalenie wysokości odpłatności powinno nastąpić wyłącznie w okresach miesięcznych, licząc od dnia wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a.