IV SA/Wr 832/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi C. G. i C. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. (nr [...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.40 ust. 2 i 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), po rozpatrzeniu odwołania małżonków C. i C. G. (dalej: skarżący), od decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy W. Specjalisty Organizacji Pomocy Społecznej – Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] , o przyznaniu pomocy finansowej w wysokości do 6.000 zł tj., w kwocie 3 000 zł jednorazowo oraz jednoczesnej odmowie przyznania żądanej pomocy finansowej w kwocie 6.000 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło decyzję działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy W. Specjalisty Organizacji Pomocy Społecznej - Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] , o przyznaniu pomocy finansowej w wysokości do 6.000 zł tj. w kwocie 3 000 zł jednorazowo i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja z dnia 11 września 2012 r. została wydana właśnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji podał, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz zgodnie z protokołem Komisji powołanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. ustalono, że wskutek zalania przez wodę wydostającą się z kanalizacji w wyniku opadów deszczu w dniu z 6 na 7 lipca 2012 r. nastąpiło zalanie sutereny mieszkalnej budynku położonego przy ul. [...] . W uzasadnieniu decyzji wskazano szkody i prace, które należy wykonać, przy czym przy każdej szkodzie podano kwotę na jej usunięcie, łącznie 3.000 zł. Od decyzji tej odwołanie wnieśli małżonkowie C. i C. G.. W odwołaniu wnioskodawcy zażądali przyznania im pomocy w pełnej wysokości tj. w kwocie 6.000 zł, przy czym w odwołaniu kwestionowali tylko wysokość przyznanej im kwoty na zakup węgla tj. 300 zł., nie wnieśli natomiast żadnych zastrzeżeń co do wartości pozostałej wyceny robót. Podnieśli, że budynek jest nadal zawilgocony, bo przyznana kwota 300 zł na zakup węgla jest za mała, aby dobrze wysuszyć pomieszczenia. Wskazali także, iż dwoje domowników obłożnie choruje. Organ pierwszej instancji nie znajdując podstaw do zmiany decyzji podtrzymał swoje stanowisko i na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał akta sprawy organowi odwoławczemu celem rozpatrzenia. Organ II instancji, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazał, że w dniu 9 lipca 2012 r. małżonkowie C. i C.G. zwrócili się z podaniem o udzielenie im pomocy finansowej w związku z zalaniem pomieszczeń sutereny mieszkalnej w budynku przy ul. [...] . Wskazali, że zostały zalane dwa pokoje z położonymi na podłodze panelami, meble - dwie wersalki, dwie łazienki i przedpokój oraz dwu letni aparat pralniczy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 27 sierpnia 2012 r. oraz protokołu i aneksu z dnia 9 lipca 2012 r. Komisji powołanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W., a także pisma Dyrektora Komunalnego Zakładu Obsługi Mieszkańców we W. z dnia 3 września 2012 r., organ ustalił, iż w wyniku opadów w dniu z 6 na 7 lipca 2012 r. przez wodę wydostającą się z kanalizacji została zalana suterena budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] , stanowiącego własność wnioskodawców. Komisja w protokole szacunku strat w dniu 9 lipca 2012 r. w pkt III wskazała straty poniesione przez wnioskodawców oraz opisała prace, które powinni oni wykonać, przy czym treść protokołu bez zastrzeżeń podpisała w dniu 12 lipca 2012 r. skarżąca. Wartość wskazanych prac, które wnioskodawcy powinni wykonać celem usunięcia spowodowanych w ich pomieszczeniach szkód, została określona w aneksie do protokołu oraz wskazana w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 września 2012 r. Zakres robót (opis prac do wykonania) ujętych w protokole i aneksie pokrywał się ze sobą. Wartość prac została wyceniona na kwotę 3.000 zł. Z wywiadu środowiskowego z dnia 27 sierpnia 2012 r. wynika, iż wnioskodawcy wymienili okno, którego koszt z robocizną wyniósł około 650 zł, a które nie było wykazane jako szkoda, a także wymienili wersalkę oraz zakupili dwie tony węgla na kwotę 660 zł, naprawiony został także automat za kwotę 100 zł. Natomiast wskazane w protokole i aneksie remonty nie zostały jeszcze wykonane, przy czym pomieszczenia te są w takim stanie, iż jak wynika z w/w wywiadu nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia pierwotnie wskazanych robót. Z wyżej wskazanego pisma dyrektora zakładu komunalnego wynika, iż kanalizacji we W. jest kanalizacją ogólnospławną, i mimo wykonania zabezpieczeń mających na celu ochronę budynku wnioskodawców przed cofaniem wód opadowych z sieci kanalizacyjnej, może następować zalewanie położonych poniżej gruntu pomieszczeń wyposażonych w otwarte urządzenia kanalizacyjne. W myśl zapisów ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Istota przyznania zasiłku na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej sprowadza się do ustalenia, czy w wyniku klęski żywiołowej konkretna osoba (rodzina) poniosła stratę. Treść przytoczonego przepisu, powoduje, iż decyzja w zakresie pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ wydając taką decyzję obowiązany jest każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza powody ubiegania się przez daną osobą lub rodzinę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych oraz potrzeby osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Zasiłek uregulowany w przepisie art. 40 należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, pozostawiono organowi. Nie ma on obowiązku przyznania zasiłku każdemu wnioskodawcy (każdej osobie i rodzinie, która została dotknięta powodzią) ani przyznania go w określonej przez stronę kwocie. Z przedstawionych przez organ I instancji okoliczności wynika, że rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżących o przyznanie pomocy finansowej, rozstrzygnął on sprawę w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia 11 września 2012 r. zrealizował również wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. zawarte w uzasadnieniu decyzji. Bezsporne jest, iż organ I instancji przeprowadził ustalenia na okoliczność poniesienia przez wnioskodawców strat na skutek opadów, jak również prawidłowo je oszacował, przy czym wysokość ustalonej straty odpowiada wysokości przyznanej kwoty zasiłku celowego na ten cel. W zaistniałym stanie faktycznym strona ostatecznie podejmuje decyzję, co do zasadności i konieczności wykonania wskazanych robót, czego konsekwencją może być i jest ewentualne przesunięcie środków finansowych przewidzianych na zakres jednych prac na rzecz innych. W tych okolicznościach, gdy z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika dobry stan techniczny pomieszczeń zalanych, bezspornie wydana decyzja jest prawidłowa i słuszna. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie osobiste odczucia odwołujących się co do przysługiwania im odszkodowania w wyższej wysokości nie stanowią przesłanki do przyznania im zasiłku celowego w oczekiwanej przez nich wyższej kwocie. Organ podkreślił, iż zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 40 ustawy, nie ma charakteru odszkodowawczego, a co za tym idzie nie może zostać przyznany każdemu, kto poniósł jakiekolwiek straty. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał także, iż pomocniczo posiłkował się również wytycznymi zawartymi w piśmie z dnia 9 lipca 2012 r. Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji określającymi zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla poszkodowanych w wyniku zdarzeń losowych noszących znamiona klęski żywiołowej, celem stosowania jednolitych zasad w stosunku do wszystkich oczekujących pomocy finansowej z tytułu powodzi w dniu 6/7 lipca 2012 r. W tym stanie gdy strona nie kwestionowała ustalonego zakresu szkód oraz wyceny wysokości tych szkód wskazanych w uzasadnieniu decyzji, a jak wynika z aktualnego wywiadu środowiskowego, stan techniczny pomieszczeń mimo niewykonania w nich do tej pory prac remontowych przez wnioskodawców jest dobry, odwołanie nie jest zasadne. Kolegium podkreśliło, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000r., I SA 945/00, LEX 79608) Na powyższą decyzję w skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo, które zatytułowali "odwołanie", a z treści którego wynika, że jest to skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] października 2012r. nr [...] . W skardze skarżący prosili o sprawiedliwe rozpatrzenie ich sprawy, wskazując ponownie, że mają pretensje do organu pierwszej instancji, iż otrzymali tylko kwotę 3.000 złotych, albowiem wszyscy, którzy byli poszkodowani w wyniku zalania otrzymali kwoty po 6.000 zł. Podnieśli, że obecnie po 3 miesiącach popsuły się im jeszcze inne rzeczy, między innymi pralka "Frania", dwa kompakty przy muszlach sedesowych, piec centralnego ogrzewania, co jak wskazali, zostało spowodowane utrzymującą się w zalanych pomieszczeniach wilgocią. Skarżący jednocześnie zarzucili, iż wszystkie dokumenty podpisali w dobrej wierze, co zostało następnie wykorzystane przez pracowników organu pierwszej instancji poprzez dopisanie treści dogodnych dla organu, tak aby nie przyznać im pomocy w wysokości 6.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika, że interwencja sądu administracyjnego wobec zaskarżonego aktu lub działania organu administracji następuje wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zawiera w zasadzie żadnych zarzutów dotyczących decyzji. Opiera się na twierdzeniu, że otrzymana pomoc jest niewystarczająca oraz, że inne osoby, poszkodowane w wyniku zalania otrzymały koty po 6000 zł. Badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem podanych wyżej wskazań uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odwołując się do prawa materialnego, które stanowiło podstawę rozstrzygnięć w sprawie poddanej kontroli Sądu, zauważa się, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wyznacznikami ustalenia wysokości tego zasiłku z jednej strony jest sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek ten jest przyznawany, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1-3 ustawy zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2 art., 40 ustawy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ustawy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/04 publ. LEX nr 191791). Rozpatrując sprawę przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy organ musi mieć na uwadze treść art. 2 ust. 1 tego aktu, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust.1 ustawy, według którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Istotne jest dla oceny sprawy, iż pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których rodzina nie jest w stanie sama podołać okolicznościom życiowym. Z powyższej przytoczonej regulacji wynika bezspornie, że finansowe wsparcie, którego przyznania domagają się skarżący nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych, jak zdają się twierdzić skarżący. Adresatem żądanej przez skarżących pomocy jest natomiast określony ustawą o pomocy społecznej krąg podmiotów, a więc podmiotów znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nadto, co uznać trzeba za istotne, celem tego wsparcie nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat, lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma charakter pomocniczy, co oznacza, że tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać jej przyznana. W ocenie Sądu, organy obu instancji, w ramach postępowania administracyjnego poczyniły ustalenia celem oszacowania poniesionych przez skarżących strat, oraz opierając się na dokonanych ustaleniach, zasadnie przyjęły, iż wysokość przyznanego zasiłku celowego jest wystarczająca na wyremontowanie zalanego pomieszczenia. Jego kwota uwzględnia aktualne potrzeby skarżących i ich aktualną sytuację mieszkaniową. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy stanowisko skarżących, że organ nie wziął pod uwagę strat, jakie powódź wyrządziła w ich domu. Istotne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest również zwrócenie uwagi na uznaniowy charakter rozstrzygnięć wydawanych w sprawach przyznawania pomocy ze środków budżetowych na podstawie przywołanego art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku kontroli sądowej – niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Podkreślić trzeba, że aczkolwiek uznanie administracyjne nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania obywatela, to jednak nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.09.2000 r., I SA 945/00, LEX 79608). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji skarżących i na ich podstawie wydały rozstrzygnięcie mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Ustalono przede wszystkim, jakie straty ponieśli skarżący i jaka kwota potrzebna jest do naprawy skutków zalania mieszkania. Skarżącym nie odmówiono przyznania zasiłku lecz przyznano go w wysokości, która ich nie satysfakcjonowała. Odmawiając świadczenia w żądanej przez skarżących kwocie sześciu tysięcy złotych, uzasadniono motywy leżące u podstaw odmowy spełnienia żądania w tej wysokości. Organ trafnie ocenił, że aktualna sytuacja życiowa skarżących pozwala zaś przyjąć, że są oni w stanie samodzielnie pokonać trudności wynikające ze skutków powodzi. Należy podkreślić, że udzielenie pomocy z tytułu strat poniesionych na skutek zdarzenia losowego nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu i z całą pewnością nie można uznać, iż organ jest zobligowany do pokrycia w całości poniesionych przez stronę strat. Specjalne zasiłki celowe przyznawane w związku ze zdarzeniami losowymi nie mają charakteru odszkodowawczego. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych, czy klęski żywiołowej lub ekologicznej zawarta została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego i utożsamiania wsparcia udzielanego ze środków publicznych z sui generis odszkodowaniem za straty majątkowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 346/11). W związku z zarzutami powołanymi w skardze dotyczącymi poczucia krzywdy, niesprawiedliwego podziału kwot Sąd zauważa, że wskazane okoliczności nie mogły mieć znaczenia w danej sprawie, gdyż Sąd bada treść orzeczenia w ujęciu indywidualnym i konkretnym, a nie abstrakcyjnym, a badanie to wykazało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Udzielenie pomocy realizuje dyrektywę art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy oraz art. 3 ust. 4, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, tzn. zasadę indywidualizacji (i fakultatywności) świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw prawnych, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.