IV SA/Wr 833/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant starszy referent sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s w T. na akt Burmistrza Gminy T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest akt (pismo) Burmistrza Gminy T. (dalej: organ) z dnia 26 października 2021 r. nr [...] wzywający skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w T. (dalej: strona, wnioskodawca, stowarzyszenie) do wpłacenia kwoty 110,21 zł odpowiadającej kosztom skanowania udostępnionej informacji publicznej na wniosek z dnia 24 marca 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ - w nawiązaniu do wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 marca 2021 r. w zakresie kopii decyzji, pism, wniosków i innych dokumentów związanych z przyznaniem stypendiów sportowych w Gminie T. w 2019 r. dotyczących zawodników/sportowców, których uprawianą dyscypliną jest piłka nożna - wskazał, że skany zanonimizowanych dokumentów, których udostępnienia żądała strona, znajdują się na płycie CD, stanowiącej załącznik do odpowiedzi. Jednocześnie poinformował, że skanowania wnioskowanych dokumentów dokonała firma zewnętrzna, której Gmina T. zapłaciła za ww. usługę - na podstawie faktury z dnia 1 października 2021 r. nr [...] - kwotę 110,21 zł. W związku z powyższym, organ wezwał stronę do wpłacenia wymienionej kwoty na wskazany w piśmie rachunek bankowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2021 r. strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa; 2) art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej; 3) art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane brakiem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis; 4) art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim wyznacza termin 14 dni od dnia złożenia wniosku na powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty, przez spóźnione wysłanie informacji o opłatach. W uzasadnieniu skargi strona w pierwszej kolejności przedstawiła po krótce stan faktyczny sprawy, wskazując, że pismem z dnia 6 października 2021 r. nr [...] organ poinformował stowarzyszenie o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 24 marca 2021 r. w wysokości około 145 zł lub alternatywnie - w przypadku zmiany formy udostępnienia informacji na skany żądanych dokumentów - w wysokości 115 zł. W piśmie z dnia 21 października 2021 r. stowarzyszenie nie zgodziło się z zasadnością naliczenia opłaty za kserokopie lub skany żądanych dokumentów wskazując, że udzielenie informacji publicznej powinno być bezpłatne. Strona podkreśliła, że w dniu 25 października 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wymieniony akt organu z dnia 6 października 2021 r., natomiast w dniu 28 października 2021 r. otrzymała pismo z dnia 26 października 2021 r. nr [...], w którym organ ponownie wezwał stowarzyszenie do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w formie skanu, tym razem w kwocie 110,21 zł. Kwestionując obszerniej prawidłowość nałożenia opłaty w niniejszej sprawie, stowarzyszenie zaznaczyło między innymi, że opłata nałożona na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p musi odpowiadać faktycznie poniesionym kosztom przez podmiot zobowiązany. W piśmie z dnia 6 października 2021 r. organ ustalił opłatę za skany żądanych przez nią dokumentów w kwocie około 115 zł, pomimo że był już w posiadaniu dokumentu, tj. faktury z dnia 1 października 2021 r. nr [...], opiewającej na kwotę 110,21 zł, otrzymanej w dniu 5 października 2021. Zdaniem strony, nie do przyjęcia jest sytuacja, w której w obiegu prawnym obowiązują dwa akty wzywające stowarzyszenie do uiszczenia opłaty, z których pierwszy jest wezwaniem do uiszczenia opłaty w kwocie wyższej, niż wynikało to - z posiadanej przez organ już w chwili wydania aktu - faktury. Ponadto organ w zaskarżonym akcie z dnia 26 października 2021 r. nie wyjaśnił, czy podtrzymuje swoje poprzednie żądanie, czy też żąda od stowarzyszenia kwoty około 115 zł i kwoty 110,21 zł łącznie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że aktem wyznaczającym opłatę za udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 24 marca 2021 r. było pismo organu z dnia 6 października 2021 r., natomiast wezwanie z dnia 26 października 2021 r. było jedynie wezwaniem do uiszczenia wcześniej ustalonej opłaty, dostosowującym jednocześnie wysokość tej opłaty do faktycznie poniesionych przez organ kosztów przygotowania informacji. W ocenie organu, na akt tego rodzaju nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ akt określający wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej - zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. - musi zostać wydany przed udostępnieniem informacji, a nie równocześnie z jej udostępnieniem i musi zawierać pouczenie o możliwości zmiany sposobu lub formy udostępnienia informacji. Takim aktem w rozpoznawanej sprawie było zatem pismo z dnia 6 października 2021 r., na które strona wniosła w dniu 25 października 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalność administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedstawione wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Nadto trzeba podnieść, w kontekście wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., że o akcie lub czynności, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do konkretnego podmiotu i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć także działania materialno-techniczne, czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03; CBOSA). W takim stanie prawnym, przedmiotem skargi kierowanej do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być więc akty lub czynności, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19; postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1672/21; CBOSA). Na tle rozpatrywanego przypadku (to jest zaskarżenia aktu z dnia 26 października 2021 r. wzywającego do uiszczenia opłaty w wysokości 110,21 zł za udostępnienie żądanej informacji publicznej) dodatkowo trzeba podnieść, iż według poglądów prezentowanych w orzecznictwie oraz doktrynie, ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; zwana poniżej w skrócie "u.d.i.p."), następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia określonej opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Jest to akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Akt taki może mieć formę pisma, zawiadomienia czy też postanowienia i podlega kontroli sądowoadministracyjnej (vide postanowienia NSA z 6 lutego 2015 r., I OSK 228/15, LEX nr 1650862 oraz z 30 czerwca 2015 r., I OSK 974/15, LEX nr 1784104 i wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., I OSK 266/14; Komentarz do art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej-Ostrowskiej, LEX). W okolicznościach sprawy, w związku ze złożonym przez skarżącego w dniu 24 marca 2021 r. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, organ pismem z dnia 6 października 2021 r. powiadomił skarżącego na mocy art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o obowiązku pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości około 145 zł za przygotowanie kserokopii lub alternatywnie - w przypadku zmiany formy udostępnienia informacji na skany żądanych dokumentów - w wysokości około 115 zł. Zatem to właśnie pismo organu, kształtujące obowiązek poniesienia opłaty przez wnioskodawcę, stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga na ten akt została wywiedziona w odrębnym trybie i została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wr 812/21. Z kolei skarżone w niniejszej sprawie pismo organu z dnia 26 października 2021 r., w którym organ wezwał stowarzyszenie do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w formie skanu na płycie CD - w kwocie 110,21 zł – stanowi jedynie konkretyzację poprzednio wystosowanego pisma (aktu) powiadamiającego o wysokości opłaty za sporządzenie skanów, określając rzeczywisty koszt poniesiony przez organ z tego tytułu - udokumentowany fakturą wystawioną przez podmiot zewnętrzny za wykonanie skanów. Nie jest to bynajmniej drugi akt, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., lecz ma walor wezwania do zapłaty należności (w kwocie niższej niż pierwotnie szacowana), stanowiąc następczą czynność wykonawczą w stosunku do aktu powiadomienia o opłacie z dnia 6 października 2021 r. za udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie podlega kognicji sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto orzekanie przez Sąd w tej sprawie oznaczałoby niedopuszczalne dwukrotne rozpoznanie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy ustalenia opłaty za udostępnienie tej samej informacji publicznej na podstawie tego samego wniosku. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o odrzuceniu skargi, jeśli sprawa objęta skargą między tymi samymi stronami jest w toku (lis pendens), lub została już prawomocnie osądzona (res iudicata). Istotą tej regulacji jest wprowadzenie reguły, że w tej samej sprawie między tymi samymi stronami tylko raz przysługuje skarga. Wyłączona jest dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność lub przewlekłość organu administracji. (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2015, s. 362). Tymczasem jak już wyżej wspomniano - przed tutejszym Sądem zawisła sprawa o sygnaturze IV SA/Wr 812/21 na akt powiadomienia o opłacie. W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 p.p.s.a. (pkt I sentencji). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono (w pkt II) na mocy art. 232 p.p.s.a.