IV SA/Wr 84/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 835/2020 w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu na rzecz skarżącego S. O. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 835/2020 Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 października 2020 r. nr 384/2020 Komendanta Powiatowego Policji w Dzierżoniowie, odmawiającą S. O. – dalej strona, skarżący - ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 57 dni, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., o sygn. akt K 7/15. Wnioskodawca wyjaśnił, że rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji został zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 grudnia 2013 r., w związku z czym nabył prawo do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowego i dodatkowy. Wpłacono mu ekwiwalent pieniężny przy zastosowaniu współczynnika 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za 57 dni niewykorzystanego urlopu. Z uwagi na to, że wnioskodawca odszedł ze służby 20 grudnia 2013 r., to powinien zostać przyjęty przelicznik 1/21 za cały niewykorzystany urlop. Decyzją z dnia 26 października 2020 r. nr 384/2020 Komendant Powiatowy Policji odmówił naliczenia i wypłaty wyrównania wnioskowanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Wskazał na przepisy przejściowe stwierdzając, że pozwalają one, aby wyższy ekwiwalent przysługiwał jedynie tym funkcjonariuszom, którzy zakończyli służbę od dnia 6 listopada 2018 r. oraz tym w stosunku, do których sprawa ekwiwalentu została wszczęta przed tą datą i nie została jeszcze zakończona. Ponieważ skarżący żądał ekwiwalentu za okres sprzed tej daty zatem znajduje do niego zastosowanie art. 115a w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, czyli przy zastosowaniu współczynnika 1/30. Dlatego stwierdził, że świadczenie wypłacone już funkcjonariuszowi zostało ustalone prawidłowo. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, akcentując przy tym treść wyroku TK. Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2018 r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop był ustalany w wysokości 1/30 wynagrodzenia za każdy dzień urlopu. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 przepis ten uległ zmianie od 1 października 2020 r. Po tej dacie współczynnik wynosi 1/21 za każdy dzień niewykorzystanego w naturze urlopu. Jednak na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służ mundurowych (...), za okres sprzed 6 listopada 2018 r. ekwiwalent ustala się na zasadach określonych w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, a więc z zastosowaniem współczynnika wynoszącego 1/30 wynagrodzenia za każdy dzień urlopu. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wysokości wyższej, niż już otrzymana w związku z zakończeniem służby. W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie strony należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu skargi odwołał się do treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził, że ustawą o szczególnych rozwiązaniach nie można pozbawić go należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby w Policji na podstawie art.115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu zgodnym z Konstytucją, czy też kwota już otrzymana za 57 dni niewykorzystanego urlopu, a obliczona przy zastosowaniu współczynnika w wysokości 1/30 uposażenia jest kwota właściwą. W podobnej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1754/21, którego stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 360 ze zm.). Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powołane wyżej brzmienie art. 115a wprowadzone zostało ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48), zwaną w dalszym ciągu ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie z art. 9 ust. 1 zd.1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co w praktyce oznacza zastosowanie mnożnika wynoszącego 1/30 za każdy dzień urlopu. Odnośnie brzmienia art. 115a ustawy obowiązującego przed 6 listopada 2018 r. przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Z powyższego wynika zatem, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach stanowiąc w art. 9 ust. 1, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z Konstytucją RP w istocie wprowadziła regulację tożsamą jak uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną. Prowadzi to do wniosku, że doszło w tym przypadku do wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej zawartej łącznie w obu tych przepisach. Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce wówczas, gdy wstąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna, 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47). Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce wówczas, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Dokładnie taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Ustawodawca dokonał co prawda nowelizacji ustawy o Policji, ale jednocześnie poprzez art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach postanowił, że ekwiwalent za okres przed 6 listopada 2018 r. obliczany będzie w oparciu o przepis tożsamy z tym, jaki został już uznany za niekonstytucyjny. Dlatego w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaka została wyrażona w treści art. 115a tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy. Przy czym wyjaśnić należy, że wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy całej nowej normy prawnej tj. regulacji w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą). Dotyczy ona zaś tej części normy wyrażonej art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która ograniczyła czasowe ramy zastosowania w art. 115a w nowym brzmieniu, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. a uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu, na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach znajdują zastosowanie regulacje niegodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa poprzez bezzasadne ograniczenie wysokości odpłatności za niewykorzystany urlop. Konsekwencją uznania, że art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotknięte są wtórną niekonstytucyjnością jest odmowa ich zastosowania przez Sąd i stwierdzenie, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art.115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również fakt, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołanymi przepisami: 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Natomiast skutkiem zastosowania art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest, że policjant, który zakończywszy służbę za okres do 6 listopada 2018 r. otrzymałby ekwiwalent obliczony jako 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu, podczas gdy za okres po tym dniu otrzymałby ekwiwalent stanowiący 1/21 tego uposażenia za każdy dzień. Skutek ten jest zaś niemożliwy do zaakceptowania. Końcowo Sąd stwierdza, że znany mu jest fakt, że postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 Wojewódki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał. Odnosząc się do powyższego, podkreślić trzeba, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości zastrzeżenia co do konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jednak w ocenie Sądu, z przyczyn powyżej wskazanych, stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro analogiczna norma prawna, jak wynikając z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy była już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jej zgodności z ustawą zasadniczą i została uznana za niezgodną. Powtórne występowanie do Trybunału uznać należy zatem za zbędne, bo powielające badanie konstytucyjności zagadnienia, które zostało już przeprowadzone. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. tylko z tego powodu, że skarżący zakończył służbę w Policji 10 stycznia 2017 r. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, a to art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł o kosztach postępowania (punkt II wyroku) zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804)