IV SA/Wr 840/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi M.F.-D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej M. F.- D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz "art. 105 § 1" ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. z 2006 r. Dz. U. nr 139, poz. 993 ze zm.) Wojewoda D. - po rozpatrzeniu odwołania M. F. – D. (dalej skarżąca) od decyzji Prezydenta G. z dnia [...] nr [...] umarzającej wszczęte na wniosek w/w postępowanie o wymeldowanie A. K.-F. i A. F. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. S. [...] w G. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że postępowanie w sprawie wymeldowania A.K. – F. i A. F. z miejsca stałego pobytu w lokalu przy ul. S. [...] w G. zostało wszczęte przez Prezydenta G. w dniu [...] na wniosek M. F. – D. - opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej córki – H. F., która jest najemcą w/w lokalu. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że z dniem 31 stycznia 2009 r. nastąpiło rozwiązanie umowy najmu pomiędzy Zarządem Gospodarki Mieszkaniowej w G. i w/w H. F. W związku z powyższym decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent G. umorzył przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w związku z czym nie jest już stroną tego postępowania. Od w/w decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest niesłuszne z tego względu, że wypowiedzenie umowy najmu było niezgodne z przepisami prawa. Podniosła, że to ona jako opiekun prawny córki winna otrzymać wypowiedzenie umowy najmu, nie zaś jej całkowicie ubezwłasnowolniona córka. Zarzuciła też, że w okresie dostarczenia wypowiedzenia umowy najmu córka przebywała u niej w mieszkaniu, w związku z czym nie mogła dowiedzieć się o podejmowanych w stosunku do niej decyzjach dotyczących przedmiotowego lokalu. Rozpoznając odwołanie organ II instancji zważył, że podstawę prawną rozpoznania sprawy stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z poglądami doktryny, a także orzecznictwa w bezpośrednim znaczeniu pojęcie to oznacza interes oparty na prawie lub chronionym przez prawo. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi on dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie takiego podmiotu za stronę Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sennie, ze w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Stwierdzenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli zatem akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośrednio wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. O interesie prawnym strony mówimy wówczas, gdy istnieje norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Z akt administracyjnych bezspornie - zdaniem organu odwoławczego - wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ gminy na wniosek podmiotu nieuprawnionego w związku z czym sprawa nie mogła zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Postępowanie było od początku bezprzedmiotowe. Trafnie zdaniem organu odwoławczego organ I instancji ustalił, że M. F. – D. nie miała prawa do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie osób, których wniosek dotyczy z tego względu, że jej córce, dla której jest ona prawnym opiekunem, została wypowiedziana umowa najmu przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to bezwzględnie, że utraciła ona przymiot strony w tej sprawie. Organ odwoławczy podał, że dla organów meldunkowych nie może mieć znaczenia fakt, że wypowiedzenie umowy najmu przesłane zostało bezpośrednio córce odwołującej się i to na adres uprzedniego miejsca zamieszkania. Skąd bowiem Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej miał być w posiadaniu informacji, że osoba ta została całkowicie ubezwłasnowolniona. Organ podał, że odwołująca się, chcąc zapewnić córce dostęp do wszelkich dokumentów, winna zgłosić w w/w Zarządzie, że postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] została ustanowiona opiekunem prawnym córki i będzie podejmować za nią wszelkie czynności prawne. Winna też poinformować o nowym miejscu pobytu córki. Podobnie, działając we wszelkich sprawach administracyjnych, osoby zainteresowane winny wskazywać wszelkie zmiany adresu, gdyż w przeciwnym wypadku korespondencja kierowana jest na ostatnio znane miejsce pobytu tych osób. Zgodnie bowiem z art. 41 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Konkludując organ wskazał, że zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Tak też stało się i w tym przypadku. Bezsprzecznym jest bowiem, że wnioskodawczym utraciła przymiot strony w związku z ustaniem umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji organ II instancji orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżąca domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, podnosząc zarzut: naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy skarżąca jako opiekun prawny najemcy uprawniona jest do działania w jej imieniu, naruszenia art. 28 k.p.a. przez odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony w sytuacji, gdy skarżąca jest opiekunem prawnym najemcy, a o wypowiedzeniu i rozwiązaniu umowy najmu dowiedziała się dopiero z decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, 3) naruszenia art. 8 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania administracyjnego w oparciu o posiadaną przez organ I instancji dokumentację i wiedzę co do ubezwłasnowolnienia najemcy H. F., 3) art. 107 k.p.a. przez podanie w zaskarżonej decyzji błędnej podstawy prawnej, bowiem wskazany przez organ odwoławczy art. 105 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie występuje w ogóle w powołanej ustawie, brak powołania przez organ administracji publicznej właściwej podstawy prawnej decyzji, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą jej wydania jest przepis art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podtrzymała twierdzenia zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Granicę sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1296 ze zm.). Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższy zakres kontroli sądowoadministracyjnej i oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję wydaną w I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dotknięte są one istotnymi wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, skutkującymi konieczność ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...], którą to decyzją organ ten - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji wydanej w I instancji przez Prezydenta G. z dnia [...] umarzającej wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie o wymeldowanie A.K.-F. i A. F. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. S. [...] w G. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przesłanką umorzenia postępowania było ustalenie przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, że osoba, na której wniosek wszczęto postepowanie nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego postepowanie dotyczy. Ustalając powyższą okoliczność organ I instancji powołał się na informację uzyskaną w dniu 22 sierpnia 2011 r. od Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w G., z której wynika, że H. F. nie posiada aktualnej umowy najmu, ponieważ umowa najmu w/w lokalu została wypowiedziana lokatorom w dniu 31.12.2008 r. Utrzymując w mocy wydaną w sprawie przez organ I instancji decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie organ odwoławczy podał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ gminy na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Organ ten uznał za trafne ustalenie organu I instancji, że skarżąca nie miała prawa do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie osób, których wniosek dotyczy, z tego względu, że jej córce, dla której jest ona prawnym opiekunem, została wypowiedziana umowa najmu przedmiotowego lokalu, a to oznacza, że skarżąca utraciła przymiot strony w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu organ odwoławczy uznał za pozostający bez znaczenia w sprawie fakt, że wypowiedzenie umowy najmu przesłane zostało bezpośrednio córce odwołującej się i to na adres uprzedniego miejsca zamieszkania, pod którym nie przebywała, a nadto w okresie, gdy córka skarżącej była już ubezwłasnowolniona a jej opiekunem prawnym została ustanowiona skarżąca. Po przyjęciu, że najemca przedmiotowego lokalu utracił tytuł prawny do tego lokalu organ uznał, że w tej sytuacji sprawa nie mogła zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej albowiem postępowanie było od początku bezprzedmiotowe. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Uznać je bowiem należy w okolicznościach faktycznych sprawy za przedwczesne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W uchwale 7 sędziów z dna 5 grudnia 2011 r. sygn. II OPS 1/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych" (lex nr 1052733). W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd ten, ustalając zakres podmiotowy stron postępowania w sprawie wykonania obowiązku meldunkowego wskazał, że stronami tego postępowania są osoby, których wniosek o zameldowanie (wymeldowanie) dotyczy oraz osoba (osoby) dysponująca tytułem prawnym do lokalu. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego, którego postępowanie dotyczy, zostało przyznane decyzją administracyjną o przydziale z dnia 10.08.1984 r. H.F. oraz jej bratu – K. F. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Głogowie ustanowił opiekę prawną dla całkowicie ubezwłasnowolnionej H. F. i obowiązki opiekuna powierzył jej matce – skarżącej - M. F.-D., której w dniu 23 stycznia 2007 r. wydał stosowne zaświadczenie. W aktach sprawy znajduje się kserokopia wypowiedzenia umowy najmu przedmiotowego lokalu z dnia 09.12.2008 r. adresowana do H. F., K. F. oraz A. K. – F. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy wypowiedzenie umowy najmu zostało doręczone skarżącej, bądź H.F. W aktach sprawy znajduje się również potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sygn. akt [...], z którego wynika, że powództwo wniesione przez Gminę Miejską w G. przeciwko H. F. o eksmisję z przedmiotowego lokalu zostało oddalone. Mając na względzie powyższe dowody oraz zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu, a także w skardze wniesionej w niniejszej sprawie, za przedwczesne w ocenie Sądu należy uznać ustalenia organów rozpatrujących sprawę, że postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w związku z nieposiadaniem przez skarżącą legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie z przedmiotowego lokalu mieszkalnego A. K. – F. i A. F. Brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia w tych okolicznościach sprawy, że córka skarżącej, której opiekunem prawnym jest skarżąca, utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, a tym samym, że dokonane w stosunku do niej wypowiedzenie umowy najmu przedmiotowego lokalu było skuteczne. Dowodem skuteczności wypowiedzenia umowy najmu nie może być, zdaniem Sądu, pozostające w sprzeczności z w/w wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sygn. akt [...], zawarte w notatce służbowej z dnia 22.08.2011 r. oświadczenie pracownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w G., według którego w chwili obecnej nie ma osoby, która dysponowałaby tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji za trafny uznać należy podniesiony w skardze zarzut nienależytego wyjaśnienia przez organy rozpoznające sprawę wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 28 k.p.a. pozostającego w niniejszej sprawie w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie można w świetle tego, co powiedziano wyżej, zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dla organów meldunkowych nie może mieć znaczenia fakt, że wypowiedzenie umowy najmu przesłane zostało bezpośrednio córce odwołującej się i to na adres poprzedniego miejsca zamieszkania. W świetle powyższego za przedwczesne uznać należało zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania w sprawie. Bez znaczenia natomiast w sprawie pozostaje powołanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, która to ustawa przepisu prawa o takim numerze nie zwiera. Ustawa ta zawiera 59 artykułów. Uchybienie to bowiem pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Naruszenie jednak przez organy rozpoznające sprawę wyżej wskazanych przepisów prawa, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych skutkowało konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyjaśnić i ustalić, zgodnie z zasadami ustanowionymi w k.p.a., w sposób nie budzący wątpliwości, czy wnioskodawcy służy tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, którego postępowanie dotyczy, przeprowadzając na powyższą okoliczność wszelkie dowody zaoferowane w toku postępowania przez strony oraz z urzędu, wypełniając w tym zakresie spoczywający na nim z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że ze względu na swoją treść, decyzja ta nie ma cech wykonalności.