IV SA/Wr 845/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędziowie WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Lidia Serwiniowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2006r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu, odwołania J. P. od decyzji Nr [...] z dnia [...]r., działającego z upoważnienia Starosty Z., Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]r. Nr [...]kwalifikującej J. P. do Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. G. [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W motywach uzasadnienia stwierdzono, że decyzją Nr [...] z dnia [...]r., działający z upoważnienia Starosty Z., Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. umieścił J. P.. ur. [...]r., zamieszkałą w Z., na liście oczekujących na umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. G. [...] pod nr [...], i określił przewidywany czas przyjęcia do w/w Domu na [...] rok. Decyzją Nr [...]z dnia [...]r., wydaną na podstawie przepisów art. 162 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 112 ust 5, art. 149 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm./, działający z upoważnienia Starosty Z., Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. stwierdził wygaśnięcie w/w decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, która weszła w życie z dniem 1 maja 2004r., wygasają z mocy prawa decyzje wydane uprzednio na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej /Dz.U z 1998r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm./ Dlatego też decyzja Nr [...]z dnia [...]r. ulega wygaszeniu. Od niniejszej decyzji J. P. złożyła odwołanie, w którym stwierdza, że nie zgadza się z decyzją z dnia [...]r. w sprawie wygaśnięcia prawomocnej decyzji z dnia [...]r., dotyczącej skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. G. [...]. Wobec powyższego prosi o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Aktem notarialnym z dnia [...]r. repetytorium A numer [...]J. P. udzieliła pełnomocnictwa synowi M. P. m.in do reprezentowania jej przed wszelkimi urzędami administracji państwowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy stwierdziło, co następuje: Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zacytowany przepis ustanawia dwie normy prawne, umożliwiające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotychczasowej. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień. Możliwe jest także wystąpienie bezprzedmiotowości decyzji na skutek zmiany w systemie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest jednak wystarczające do orzeczenia o jej wygaśnięciu. Powinno ono być zgodne z wymogami interesu strony lub interesu społecznego. Pojęcia te są określeniami nieostrymi. Przyjąć należy, iż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może. Stąd z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze niezbędne. Wymaga tego również postulat pewności prawnej, jako jeden z elementów doktryny państwa prawnego. Taką rolę należy przypisywać sformułowaniu wiążącemu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej z wymogami interesu społecznego /T. Woś Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej /art. 162 Kpa/, PiP, Nr 7 s.55-56/. Mając na uwadze powyższe rozwiązania przejść należy do oceny prawidłowości decyzji działającego z upoważnienia Starosty Z., Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., mocą której wygasił on decyzję dotychczasową kwalifikującą J. P. do Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. G. [...]. Zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy. Przepis ust. 2 art. 149 ustawy stanowi, że decyzje przyznające świadczenia na podstawie art. 16, 17, 18, oraz art. 31 ust. 6-10 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej realizuje się według przepisów dotychczasowych, przez czas na jaki decyzje zostały wydane, nie dłużej niż do 31 grudnia 2004r. Według art. 149 ust. 3 ustawy, zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei art. 152 ust 3 ustawy stanowi, iż zezwolenia i zezwolenia warunkowe na prowadzenie domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2006r. Natomiast w myśl art. 154 ust. 8 ustawy, do pomocy przyznawanej na podstawie art. 33p ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej stosuje się przepisy dotychczasowe. Z zacytowanych przepisów wynika więc, że decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, wygasają z dniem 1 maja 2004r. z mocy prawa, z wyjątkiem decyzji wymienionych enumeratywnie w powołanych przepisach prawa. Aby zatem stwierdzić, że decyzja działającego z upoważnienia Starosty Z., Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. wygasła z dniem 1 maja 2004r. należy uprzednio ustalić, że ten rodzaj decyzji nie został wymieniony wśród wyjątków, jakie wykluczają taki skutek. Decyzja z dnia [...]r. kwalifikująca J. P. do Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. G. [...] oraz określająca przewidywany czas oczekiwania na przyjęcie na rok 2005 została wydana w oparciu o przepis art. 10 a pkt 1, art. 19 ust. 1 i la oraz art. 55 e ust.2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Nie jest to więc decyzja wydana na podstawie art. 16, 17, 18, 21, art. 31 ust. 6-10, art. 33 p ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. Nie jest to także decyzja, o której mowa w art. 152 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. Bardziej wnikliwego rozważenia wymaga jednak ustalenie czy nie jest to decyzja, o której stanowi art. 149 ust. 3 nowej ustawy o pomocy społecznej, tj. decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej czy też decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 55 e ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej / w brzmieniu nadanym przez art. 13 ustawy z dnia 1 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm./, decyzję administracyjną o skierowaniu do odpowiedniego typu domu pomocy społecznej wydaje w imieniu starosty, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, po uzgodnieniu z podmiotem prowadzącym dom, jeżeli okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej nie przekracza 3 miesięcy. Natomiast w myśl ust. 3 cyt. artykułu, w przypadku niemożności wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, w związku z brakiem miejsca w domu pomocy społecznej, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie wydaje decyzję kwalifikującą osobę do domu pomocy społecznej oraz ustala w tej decyzji przewidywany czas oczekiwania i miejsce na liście osób oczekujących, po uzgodnieniu z podmiotem prowadzącym dom. Powołane przepisy prawa, z nieznacznymi modyfikacjami, obowiązywały do dnia 1 stycznia 2004r., kiedy to na mocy art. 54 ustawy z dnia 13 listopada 2003r, o dochodach jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. Nr 203, poz. 1966/ zmieniono zasadniczo brzmienie art. 55 e ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 55 e ust. 2 ustawy, decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydawał starosta właściwy ze względu na miejsce położenia domu, jeżeli okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej nie przekraczał trzech miesięcy. Według zaś art. 55 e ust. 3 ustawy, w przypadku niemożności wydania decyzji, o której mowa w ust. 2. w związku z brakiem miejsc - kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie powiadamiał osobę i gminę o umieszczeniu na liście oczekujących, z podaniem miejsca na liście i przewidywanego czasu oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z zacytowanych przepisów wynika, że przed 1 maja 2004r., mogły być wydawane trzy rodzaje decyzji związanych z procedurą umieszczania osób w domach pomocy społecznej. Są to decyzje kwalifikujące do takich domów, decyzje o skierowaniu oraz o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Prowadzi to do wniosku iż decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej, skoro nie zostały wymienione wśród decyzji, które zachowują moc po 1 maja 2004r.- począwszy od tego dnia z mocy prawa wygasły. Skutkiem wygaśnięcia decyzji administracyjnej z mocy prawa jest to, iż taka decyzja przestaje wywoływać skutki prawne. Jest to więc decyzja bezprzedmiotowa i w interesie społecznym jest stwierdzenie jej wygaśnięcia w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego J. P. zakwestionowała zarówno rozstrzygnięcie, jak i jego uzasadnienie, stwierdzając, że decyzja z [...]r. jest nadal prawomocna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kluczem do rozstrzygnięcia sprawy jest odpowiedź na pytanie o zakres regulacji zawartej w art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W myśl powołanego przepisu, zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, tzn. przed 1 maja 2004r. Rozwiązanie tak sformułowanego problemu wymaga przeanalizowania znaczenia i kontekstu, w jakim wnioskowane pojęcia występowały w treści ustawy o pomocy społecznej z 1990r. Już na wstępie trzeba zauważyć, że spośród unormowań związanych z zakresem wytyczonym przedmiotem skargi należy uwzględnić przepisy kreujące materialnoprawne przesłanki stwarzające podstawę do ubiegania się o uzyskanie skierowania do domu pomocy społecznej /art. 19 ust. 1/ oraz przepisy określające tryb przyznania miejsca w tych domach /art. 55 "e" ust. 2 i 3/. W myśl przepisu art. 19 ust. 1 ustawy przesłanką ubiegania się o skierowanie do domu pomocy społecznej jest niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania osobie wymagającej całodobowej opieki przez rodzinę i gminę. Procedura /tryb/ umieszczania osoby w domach pomocy społecznej w dniu wydawania na rzecz skarżącej decyzji o umieszczeniu jej na liście osób oczekujących na miejsce w domu pomocy społecznej obejmowała: 1) decyzję administracyjną o skierowaniu do odpowiedniego typu domu pomocy społecznej, którą wydawał starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się lub, z jego upoważnienia, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie, lub inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika, po uzgodnieniu z podmiotem prowadzącym dom, jeżeli okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej nie przekracza 3 miesięcy /art. 55 "e" ust. 2/ lub, 2) decyzję kwalifikującą osobę do domu pomocy społecznej oraz ustalającą w niej przewidywany czas oczekiwania i miejsce na liście osób oczekujących, którą wydawał kierownik powiatowego centrum rodzinie, po uzgodnieniu z podmiotem prowadzącym dom, w przypadku niemożności wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej w związku z brakiem miejsca w domu pomocy społecznej /art. 55 "e" ust. 3/. Pewna zmiana w rozważanym zakresie została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2004r. w wyniku nowelizacji ustawy o pomocy społecznej z 1990r. dokonanej ustawą z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Regulujący kwestie przesłanek skierowania do domu pomocy społecznej art. 19 ustawy o pomocy społecznej w zakresie warunków uzyskania tego świadczenia nie uległ zmianie, a nowe rozwiązania stanowiły, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydawał organ gminy właściwy dla tej osoby /art. 35 ust. 5 zmienionej ustawy o pomocy społecznej/. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydawał starosta powiatu, na którego terenie jest usytuowany dom /art. 35 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w nowym brzmieniu/, w sytuacji gdy okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej nie przekraczał trzech miesięcy /art. 55 e ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w nowym brzmieniu/. Natomiast w przypadku niemożności wydania takiej decyzji, w związku z brakiem miejsc, kierownik powiatowego centrum pomocy społecznej umieszcza taką osobę na liście oczekujących, z podaniem miejsca i przewidywanego czasu oczekiwania /art. 55e ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w nowym brzmieniu/. Jak wynika z powyższego nowe przepisy nie zniosły dotychczasowego uprawnienia strony ani nie określały inaczej warunków uzyskania tego uprawnienia. Zmiany dotyczyły jedynie kwestii związanych z właściwością organów wydających w tym zakresie rozstrzygnięcia oraz trybu umieszczania w domu pomocy społecznej. Interpretując treść rozważanych regulacji organy administracyjne przyjęły, że skoro decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 maja 2004r. nie zostały wymienione wśród decyzji, które zachowują moc po 1 maja 2004r. /tzn. decyzji o skierowaniu lub umieszczeniu w domu pomocy społecznej/ to – począwszy od tego dnia z mocy prawa wygasły i nie mogą wywoływać dalszych skutków. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interpretacja przyjęta przez organy decyzyjne jest wątpliwa, albowiem, zawęża zakres zastosowania przepisu materialnego ustalony za pomocą dyrektyw wykładni językowej. Z treści art. 19 ust. 1 ustawy jako przepisu prawa materialnego /tzn. przepisu podstawowego/ wynika, że każdy, kto spełnił określone w nim przesłanki może ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Przewidziane w art. 19 ust. 1 ustawy ustalenie prawa do takiego domu wiąże się z przewidzianą w art. 55 "e" ust. 2 i 3 jedną z form jego zaspokojenia, która stosownie do daty orzekania przybiera postać: 1) skierowania do domu pomocy społecznej /umieszczenia w domu pomocy społecznej/; 2) zakwalifikowania do domu pomocy społecznej /umieszczenia na liście oczekujących na miejsce w domu pomocy społecznej/. Łączna wykładnia art. 19 ust. 1 w związku z art. 55 "e" ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że we wszystkich wskazanych przypadkach organy administracji orzekają w sprawach skierowania do domów pomocy społecznej dysponując prawem wyboru treści rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, a przede wszystkim zależnie od istnienia wolnych miejsc w tych domach i liczby osób oczekujących na skierowanie do nich. Oznacza to, że ustalone na rzecz danej osoby prawo do miejsca w domu pomocy społecznej jest realizowane przede wszystkim przez skierowanie /umieszczenie/ w domu pomocy społecznej, a dopiero gdy realizacja tego prawa w naturze nie jest od razu możliwa, poprzez zakwalifikowanie do domu pomocy społecznej /umieszczenia na liście osób oczekujących/ z podaniem przewidywanego czasu oczekiwania. Należy zatem przyjąć, że zakwalifikowanie do domu pomocy społecznej jest równoznaczne z przyznaniem uprawnienia w postaci skierowania do takiego domu /umieszczenia w nim/ po upływie określonego terminu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca decyzją z dnia [...]r. została zakwalifikowana do domu pomocy społecznej z przewidywanym czasem przyjęcia na 2005r., co oznacza, że przyznano jej uprawnienia w postaci skierowania do takiego domu z odroczonym terminem wykonania tego uprawnienia. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 127 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. Wobec tego, że zaskarżona decyzja pozbawia skarżącą nabytego uprawnienia, na podstawie art. 152 w.w. ustawy orzeczono, że nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.