IV SA/Wr 845/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Ewa Kamieniecka, Protokolant starszy referent Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Sp. A. na decyzję Dyrektora Pogotowia Ratunkowego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]nr[...]; II. zasądza od Dyrektora Pogotowia Ratunkowego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Spółka (dalej także: strona, wnioskodawca, skarżąca) wystąpiła 15 lutego 2021 r. do Dyrektora Pogotowia Ratunkowego (dalej: Dyrektor, organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykonywania obsługi prawnej Pogotowia, w okresie od 2017 r. do chwili obecnej. 1. Kto wykonywał i wykonuje obsługę prawną (jakie osoby fizyczne lub osoby prawne). 2. W jakim trybie, przez kogo oraz kiedy nastąpił wybór poszczególnych pomiotów realizujących działalność określoną w pkt 1. 3. Jaka jest treść umowy (umów) o świadczenie usług prawniczych zawartych we wskazanym okresie z osobami fizycznymi lub osobami prawnymi - prośba o przesłanie kopii tych dokumentów. 4. Na jakim dokładnie stanowisku (stanowiskach) zatrudniony był oraz jest aktualnie mec. G. P. i jakie były oraz jakie są zakresy jego obowiązków. W skierowanym do spółki wezwaniu organ poinformował, że analiza żądanych w pkt 1-4 informacji potwierdziła, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna prosta, a informacja przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). Wskazał, że informacja ta aktualnie nie istnieje i jej przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem wytworzenia. Dodał, że proces ten wiąże się z ponadstandardowym nakładem pracy, wymaga użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego (nadto wykracza poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu). Dyrektor wywiódł, że - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - każdy ma prawo uzyskać informację prostą, a informację przetworzoną tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym wezwał spółkę do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Przywołując art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ dostrzegł, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie Dyrektor zaznaczył, że w przypadku braku odpowiedzi w terminie 14 dni sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o materiał zebrany dotychczas. Strona nie odpowiedziała na wezwanie organu. W wydanej decyzji - działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 u.d.i.p. - Dyrektor odmówił spółce udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniał, że udzielenie żądanej przez spółkę informacji publicznej wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji i możliwe jest wyłącznie po uprzednim przetworzeniu pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Podniósł, iż przeprowadził analizę, w wyniku której przyjął, że udzielenie informacji uniemożliwia brak wystąpienia przesłanki szczególnego interesu publicznego. Wskazał, że wezwał spółkę do wykazania, że uzyskanie przez nią informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. podania celu, w jakim chce ona pozyskać informację (do czego ma być ona wykorzystana, czemu ma służyć). Podkreślił, że spółka nie odpowiedziała na wezwanie. Uznał zatem, że wnioskodawca nie wykazał występowania istotnego interesu publicznego. Zaakcentował, że nie miał obowiązku samodzielnie (za wnioskodawcę) poszukiwać argumentów w tym przedmiocie. Od ww. decyzji spółka złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Dyrektor utrzymał w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dyrektor ocenił, że wnioskowana przez spółkę informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Swoje stanowisko wsparł licznymi cytatami z wyroków sądów administracyjnych. Powtórzył, że dokonał szacunków potwierdzających, iż udzielenie spółce informacji publicznej wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, tj. przetworzenia pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w jego posiadaniu. Dowodził, że wnioskowane informacje aktualnie nie istnieją, w związku z czym ich przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem ich wytworzenia w oparciu o informacje proste. Uznał, że proces ten wiąże się z ponadstandardowym nakładem pracy, użyciem dodatkowych sił i środków oraz zaangażowaniem intelektualnym względem posiadanych danych. Dodał, że proces ten wykracza poza zakres działań mieszących się w ramach podstawowych kompetencji Pogotowia. Zdaniem organu, pracownicy musieliby oszacować ilość dokumentacji w zakresie wykonywania obsługi prawnej od 2017 r., następnie pobrać dokumentację z archiwum, przeanalizować jej treść pod kątem kryteriów wniosku i konieczności ewentualnej anonimizacji, z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Dyrektor wskazał, że zapoznanie się z treścią każdego dokumentu, począwszy od 2017 r., wymaga dużego nakładu pracy. W przypadku ustalenia, że umowa zawiera dane dotyczące prywatnej sfery osób fizycznych lub zastrzeżenia związane z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, pracownik zobowiązany jest uzyskać wymagane przez prawo oświadczenie zainteresowanego, co wymaga dalszego zaangażowania czasowego. Organ motywował, że - w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej - ustawodawca uzależnił możliwość jej udzielenia od wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Akcentował, że to podmiot, do którego skierowano zapytanie ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Dowodził, że strona została wezwana - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - do wykazania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (wskazania celu żądanej informacji, do czego zostanie ona wykorzystana, czemu ma służyć). Zauważył, że strona nie odpowiedziała na to wezwanie i w konsekwencji nie wykazała występowania istotnego interesu publicznego. Dodał, że nie miał on obowiązku samodzielnie, za wnioskującego, poszukiwać argumentów za występowaniem kwalifikowanego interesu publicznego. Mając na uwadze brak wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, Dyrektor utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Dodał, że wnioskowana informacja podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych oraz tajemnicę przedsiębiorcy. W skardze na decyzję Dyrektora spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, w sytuacji, gdy nie istniały ku temu przesłanki; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna przetworzona a strona nie wykazała, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz błędne zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do niedopuszczalnego ograniczenia prawa strony do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP; 3) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotem wniosku była informacja prywatna niepodlegająca ujawnieniu i informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa oraz błędne zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczenia prawa strony do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym: a) niewyjaśnienie, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną; b) niewyjaśnienie, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją prywatną nie podlegającą ujawnieniu, a także informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa; 5) art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ uznał, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną oraz z informacją prywatną nie podlegającą ujawnieniu, a także informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 6) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa strony do informacji publicznej. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Między stronami niesporna jest również okoliczność, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej. Osią sporu w sprawie jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącą informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia. W ocenie skarżącej dane objęte jej wnioskiem stanowią informację prostą, której udostępnienie nie wymagało specjalnego przygotowania wg wskazanych przez nią kryteriów, ani tworzenia specjalnych zestawień, gdyż informacje te powinny być (są) już w posiadaniu organu. Z kolei według organu orzekającego w sprawie realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja - nieistniejąca jako taka w dniu złożenia wniosku - zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącej i zgodnie z jej oczekiwaniami (informacja przetworzona). Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii trzeba poprzedzić wyjaśnieniem, czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzował na gruncie u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", wobec czego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów u.d.i.p. w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 21 września 2012 r., I OSK 1477/12 i z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05; CBOSA). Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. Z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej, mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s. 133). Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: WSA/ we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05; CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza, że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91-93). Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy trzeba stwierdzić, że organ nie wykazał, iż informacji, których musi on udzielić jako adresat wniosku, nie można uznać za tzw. prostą informację publiczną, lecz za informację publiczną przetworzoną. Organ twierdzi, że wytworzenie żądanych przez skarżącą informacji wymaga szczególnego zaangażowania, jednak nie odnosi tego twierdzenia do konkretnej sytuacji (konkretnych danych). Co więcej, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ nawet nie dokonał oszacowania ilości dokumentacji (informacji) odnoszącej się do zapytania zawartego we wniosku skarżącej. Wskazał bowiem, że aby załatwić wniosek "musiałby oszacować ilość dokumentacji w zakresie dotyczącym wykonywania obsługi prawnej od 2017 r.". Skoro więc organ nie dokonał oceny obszerności informacji (dokumentacji), których miałby udzielić na zapytanie skarżącej, to wszelkie twierdzenia o rzekomym ponadstandardowym nakładzie pracy, wymagającym użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych danych, są twierdzeniami gołosłownymi i przedwczesnymi. Nie można bowiem np. wykluczyć, że za lata 2017-2021 obsługę prawną Pogotowia realizował jeden (ten sam) podmiot (pytanie nr 1), działając na podstawie jednej (tej samej, ew. aneksowanej) umowy zawartej w 2017 r. Gdyby tak było, to niewielkiego wysiłku wymagałoby podanie trybu, daty i osoby, która dokonała wyboru tego podmiotu (pytanie nr 2) oraz przesłanie - nawet zanonimizowanej - umowy (pytanie nr 3). Także informacja w zakresie zatrudnienia wskazanego w pytaniu nr 4 mecenasa nie wymaga - zdaniem Sądu - ponadstandardowych działań organu. Nie można przy tym wykluczyć, że ów mecenas to podmiot, o którym mowa w pytaniu nr 1. Powyższe dowodzi, że w sprawie organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej błędnie (przedwcześnie) przyjął, że żądana przez skarżącą informacja publiczna jest informacją przetworzoną. W związku z tym, że nie wykazał on, iż żądanie skarżącej dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, organ bezzasadnie domagał się wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych informacji. W tym miejscu Sąd zauważa, że w razie nie wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej (braku odpowiedzi na wezwanie organu), organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie i dopiero w razie ustalenia jego braku - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (w uzasadnieniu decyzji odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., istnieje, czy też nie). Gołosłowne jest także stanowisko organu, że zakres żądanych informacji ingeruje w prywatność osób fizycznych i dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd zauważa, że uzasadnienie skarżonej decyzji pozbawione jest argumentacji odnoszącej się w tym przedmiocie do żądanych przez skarżącą informacji mających charakter informacji publicznej. Trafnie przyjmuje zatem skarżąca, że organ nie podjął czynności niezbędnych do dokonania oceny w zakresie wyjaśnienia, na jakiej podstawie uznał, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, informacją prywatną nie podlegającą ujawnieniu, a także informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa. Zauważenia wymaga, że osoba wykonująca obsługę prawną podmiotu realizującego zadania publiczne - niezależnie od tego, czy wykonuje ją w charakterze pracownika, czy też zleceniobiorcy, ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i nie zajmuje jedynie stanowiska pomocniczego. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonującej obsługę prawną takiej instytucji jak Pogotowie Ratunkowe, polegający na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkującym i często poprzedzającym sam proces decyzyjny, ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań realizowanych w sferze publicznej. Stąd dane na temat takiej osoby, czy też środków przeznaczonych na realizację umowy z nią zawartej, nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Końcowo Sąd stwierdza, że wydane w sprawie - w obu instancjach - decyzje podpisała ta sama osoba (lek. med. Z.M.), co jest nieprawidłowe w kontekście brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd przypomina, że do decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Mając na uwadze powyższe - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.) - Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku (art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy). Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia tego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy (u.d.i.p.), w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w sprawie. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy (u.d.i.p.), z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. Wymagane jest nadto uczynienie zadość regulacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.