IV SA/Wr 851/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. E. L. wystąpiła w dniu [...]r. do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki na pięcioletnią córką S. L. – legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Na mocy decyzji z dnia [...]r. nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta W., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał E. L. wnioskowane świadczenie, w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...]r. do [...]r. oraz związaną z tym świadczeniem składkę na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...]zł. miesięcznie oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł. miesięcznie, na okres od [...]r. do [...] r. Od tej decyzji E. L. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. W odwołaniu wniosła o wyrównanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące [...] i [...]r. Odwołująca się wskazała, że otrzymywała takie świadczenie na córkę od [...]r. do [...]r. Wymaganą dokumentację na komisję orzekającą o niepełnosprawności dziecka złożyła w dniu [...]r., jednak orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...]r. nie zawierało, na skutek pomyłki lekarza-orzecznika, wskazania w pkt 7 dotyczącym stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a dziecko wymaga takiej właśnie opieki. Po wniesieniu odwołania do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D., strona otrzymała w dniu [...]r. orzeczenie wskazujące w pkt. 7, że córka wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji. Odwołująca się podnosi, iż złożenie odpowiednich dokumentów i wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w późniejszym terminie nie było przez nią zawinione. W związku z tym E. L. wniosła o wypłacenie świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące [...] i [...]r. oraz składki na ubezpieczenie, gdyż korzystała w tym okresie z opieki medycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. orzeczeniem z dnia [...]r. zaliczył S. L. do osób niepełnosprawnych na okres do [...]r. i stwierdził konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle powyższego E. L. spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.), do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką. Jednakże zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu zasiłkowego. E. L. uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności córki w dniu [...]r., a [...]r. złożyła wniosek w Ośrodku Pomocy Społecznej. Zatem, organ pierwszej instancji mógł przyznać Odwołującej się wnioskowane świadczenie od [...]r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. L. wniosła o wypłacenie jej świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące [...] i [...]r. Skarżąca wskazała, że uprzednio pobierała zasiłek stały z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem od [...]r. do [...]r. W [...]r. złożyła w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. wymagane dokumenty w celu "przedłużenia płatności powyższego świadczenia". W dniu [...]r. otrzymała orzeczenie o niepełnosprawności córki, lecz z winy lekarza-orzecznika nie wskazano w nim, w pkt 7, konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W wyniku odwołania do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D., skarżąca otrzymała świadczenie o niepełnosprawności dziecka wraz ze wskazaniem dotyczącym stałej opieki, jak i udziału opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wnioskowane świadczenie przyznano skarżącej od [...]r. z pominięciem [...] i [...]r., co spowodowało pozbawienie jej środków do życia przez dwa miesiące, gdyż nie mogła podjąć pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Zdaniem skarżącej, nie z jej winy została pozbawiona przysługującego świadczenia i składki zdrowotnej, co może skutkować obciążeniem kosztami pobytu córki w szpitalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał skargę za zasadną. W niniejszej sprawie organ dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego konstruujących prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.), zawiera, w rozdziale 3, przepisy regulujące kwestie świadczeń opiekuńczych. W świetle regulacji ustawowych, celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Warunkiem dostępu do świadczeń jest orzeczenie o niepełnosprawności dziecka lub orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby dorosłej albo orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Ustawa przewiduje dwa rodzaje świadczeń opiekuńczych: zasiłek pielęgnacyjny (art. 16) i świadczenia pielęgnacyjne (art. 17). Zgodnie z postanowieniami art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności." Za niepełnosprawne dziecko, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznaje się dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych określone jest w art. 23-32 ustawy. Przypisy art. 24 regulują granice czasowe dotyczące ustalenia prawa do świadczeń wskazując, że prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo to ustala się na okres zasiłkowy, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (ust. 3). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca pobierała zasiłek stały z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem od [...]r. do [...]r. W [...]r. złożyła w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. wymagane dokumenty w celu "przedłużenia płatności powyższego świadczenia". W dniu [...]r. otrzymała orzeczenie o niepełnosprawności córki, lecz wskutek błędu lekarza-orzecznika nie wskazano w pkt 7 orzeczenia, konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W przedmiotowej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z sytuacją, że wydane orzeczenie o niepełnosprawności S. L. jest kontynuacją poprzednio wydanego orzeczenia. Skarżąca bowiem wskazała, że uprzednio pobierała zasiłek stały z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem od [...]r. do [...]r. Wprawdzie orzeczenia o niepełnosprawności wydawane są na okresy zamknięte, lecz nie oznacza to, iż w ściśle ograniczonych ramach czasowych mieszczą się w związku z tym okresy niepełnosprawności. Taka konstrukcja ma jedynie na celu badanie przez właściwe organy ewentualnych możliwych zmian w stanie zdrowia osób podlegających ocenie stopnia niepełnosprawności. W niniejszej sprawie Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D., po zapoznaniu się z treścią odwołania przedstawiciela ustawowego dziecka od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. oraz oceną stanu zdrowia dokonaną na podstawie dokumentacji medycznej, uchylił zaskarżone orzeczenie jako błędne i orzekł, iż stan zdrowia S. L. "powoduje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". W świetle powyższych stwierdzeń należy uznać skargę za zasadną. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 79/05, że zaistnienie stanu ciągłości niepełnosprawności u dziecka i fakt uzyskania ponownego orzeczenia o niepełnosprawności wskazującego na konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad dzieckiem stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, uzasadnia wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia pierwotnego wniosku, uznając w tej sytuacji jego kompletność. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażoną w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem przerzucać na stronę skutków błędu spowodowanego przez organ administracji lub pracownika administracji. Lekarz-orzecznik, podpisujący się pod orzeczeniem Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, sprawuje niewątpliwie funkcję publiczną. "Funkcję publiczną" bowiem pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub organy samorządu terytorialnego zadania i uprawnienia przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok Sadu Apelacyjnego w Łodzi z 14 lutego 2001 r., II AKa 252/00, "Prokuratura i Prawo" 2002, nr 7-8, s. 22). Jeżeli chodzi o lekarzy to dominuje zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym pogląd, że nie są oni wprawdzie "pracownikami administracji", jednakże lekarze zatrudnieni np. w Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej, a także w urzędach wojewódzkich lub miejskich, którzy są funkcjonariuszami publicznymi, ale nie z tytułu wykonywania zawodu lekarza, lecz z tytułu pełnienia określonych funkcji administracyjnych (por. uchwała SN z 28 września 1994 r., I KZP 23/94, OSNÓW 1994, nr 9-10, poz. 53.). Rozstrzygnięcie w zakresie zgłoszonego wniosku o zasądzenie od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., kwoty [...] ([...]) złotych wraz z należnymi odsetkami jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne w związku z tym, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy nie może rozstrzygać merytorycznie w tej sprawie. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie orzekł o zakresie wykonania zaskarżonego orzeczenia. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.