IV SA/Wr 851/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] sp. z o.o. z/s w J. z dnia [...] bez numeru w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji: II. zasądza od [...] sp. z o. o. w J. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. A. K. zwrócił się do [...] Spółka z o.o. w J., dalej: Przedsiębiorstwo, o udzielenie informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: u.d.i.p., dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach Przedsiębiorstwa w następującym zakresie: "1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, 2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Państwa Przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, proszę o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu, b) okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, itd.). Wnioskodawca nie wymaga podawania konkretnych kwot. Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem, proszę by powyższe informacje dotyczyły każdego z nich. 3) Proszę o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Jeżeli w Państwa Przedsiębiorstwie stosowanych jest kilka wzorów, proszę o przesłanie każdego z nich". Wobec braku odpowiedzi, A. K. pismem z dnia 22 września 2013 r. ponowił wniosek o udzielenie informacji publicznej, pod rygorem skierowania skargi na bezczynność Przedsiębiorstwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzją z dnia [...] ( bez numeru) wydaną z powołaniem się na przepisy art. 17 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.o.i.p. [...] Spółka z o.o. w J. po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. odmówiło wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że żądana informacja publiczna stanowi zagadnienie z zakresu organizacji Przedsiębiorstwa i wydatkowania przez niego środków finansowych. Informacje dotyczące przebiegu procesu przeprowadzania kontroli biletów, dotyczą gospodarki biletowej oraz prawidłowości wykonywania przewozu drogowego. Kontrole sprawowane przez służby rewizorskie odnoszą się zarówno do pasażerów korzystających z usług Przedsiębiorstwa, jak i kierowców, a upublicznienie szczegółów ich przeprowadzania oznaczałoby ich bezcelowość. Liczba zatrudnianych rewizorów, jak i wszelkie informacje dotyczące wykonywanych przez nich czynności oraz wysokości otrzymywanego wynagrodzenia są utajnione ze względów zarówno bezpieczeństwa, jak i zapobiegawczych ewentualnym przestępstwom łapownictwa. Stąd według Przedsiębiorstwa ujawnienie wnioskowanych informacji publicznych godzi w jego słuszne interesy. Natomiast wiedzę na temat żądanych informacji posiada jedynie określona grupa osób. Informacje te nie mają charakteru informacji powszechnych i nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. W stosunku do wnioskowanych informacji zastosowanie mają również procedury mające na celu zachowanie poufności wnioskowanych danych. Wobec powyżej wskazanego charakteru wnioskowanych informacji, podstawę odmowy ich udzielenia stanowi ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Końcowo Przedsiębiorstwo przytoczyło definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 ze zm.), dalej: u.z.n.k., zgodnie z którym, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przywołało również przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., według którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. A. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia wydanej decyzji i udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. Według wnioskodawcy sporna pomiędzy stronami jest kwestia zakwalifikowania wnioskowanej informacji publicznej jako informacji podlegającej ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W jego ocenie żądane dane nie zasługują na ochronę w trybie art. 5 ust. 2 u.d.o.i.p., albowiem charakteryzuje je bardzo duży poziom ogólności, stąd ich ujawnienie w żadnej mierze nie może wywołać ujemnych skutków po stronie podmiotu zobowiązanego. W szczególności tajemnicy przedsiębiorcy nie może stanowić wzór identyfikatora, który przecież podczas prowadzonej kontroli biletów jest okazywany każdemu pasażerowi. Decyzją z dnia [...] (bez numeru) [...] Spółka z o.o. w J. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] ( bez numeru). W motywach decyzji ostatecznej Przedsiębiorstwo podtrzymało stanowisko, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Dalej wskazało, że przesłankę do uznania danej informacji publicznej za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa, nie stanowi kryterium jej szczegółowości, bądź ogólności, tylko fakt posiadania wiedzy na temat żądanych informacji wyłącznie przez określoną grupę osób, ich nieujawnienia w żaden sposób do wiadomości publicznej oraz przyjęcia stosownych procedur mających na celu zachowanie poufności wnioskowanych danych. Jednocześnie Przedsiębiorstwo nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy co do ogólnego charakteru wnioskowanych informacji, wskazując chociażby na pytania dotyczące przyjętej przez Przedsiębiorstwo stawki, czy wielkości procentowych od uzyskiwanych wpływów. Żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna stanowi bezsprzecznie zagadnienie z zakresu organizacji Przedsiębiorstwa i wydatkowania przez niego środków finansowych. Stąd, należy ją kwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Skoro zatem wnioskodawca zażądał udzielenia informacji, z zakresu całego procesu kontroli biletów, toteż jakąkolwiek wiadomość, w tym dotyczącą wzoru identyfikatora, pozostającą w ścisłym związku z przedmiotem wniosku, należy także uznać za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa. Ponadto, udostępnienie wzoru identyfikatora służbowego kontrolera, mogłoby doprowadzić do wielu nadużyć, w tym możliwości podrobienia, przerobienia dokumentu i posługiwania się nim jako autentycznym przez nieuprawnione osoby, co stanowi przestępstwo fałszowania dokumentów. Identyfikatory te nie stanowią dokumentu w formie karty plastikowej wykonanej metodą druku "pod laminatem", których możliwość podrobienia jest znikoma. Przedsiębiorstwo podtrzymało dotychczasowe stanowisko, że żądane informacje dotyczą gospodarki biletowej oraz prawidłowości wykonywania przewozu drogowego, a upublicznienie szczegółów ich przeprowadzania oznaczałoby ich bezcelowość. Liczba zatrudnianych rewizorów, jak i wszelkie informacje dotyczące wykonywanych przez nich czynności oraz wysokości otrzymywanego wynagrodzenia są utajnione ze względów zarówno bezpieczeństwa, jak i zapobiegawczych ewentualnym przestępstwom łapownictwa. Wobec tego Przedsiębiorstwo ponownie podkreśliło, że ujawnienie wnioskowanych informacji publicznych godzi w jego słuszne interesy. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której A. K. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych decyzji. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia następujących przepisów: - art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te powinny być zastosowane, tj. poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i nie opublikowanej w BIP, co do której złożono wniosek o jej udostępnienie, - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie ma on zastosowania, gdyż wnioskowane przez skarżącego informacje publiczne nie mają charakteru chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorcy, - art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie mimo, że powinny być zastosowane, tj. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, - art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie ma on zastosowania, - art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i nie budzący zaufania obywatela do organu, - art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieumożliwienie wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W ocenie skarżącego dane objęte wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. nie zasługują na ochronę w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał ,że umowy cywilnoprawne dotyczące spraw publicznych są co do zasady jawne. W związku z tym jawna jest także najogólniejsza część tych umów taka jak: nazwa i adres kontrahenta (strony umowy), ogólna zasada rządząca jego wynagradzaniem i okres zawarcia umowy. Skarżący podniósł ,że nie wnioskował o szczegółową treść zawartych umów na kontrolę biletów, a jedynie o podanie ogólnych reguł wynagradzania (bez podawania konkretnych kwot). W związku z tym odpowiedź w tym zakresie nie musiała zawierać żadnych liczb, wystarczyłoby stwierdzenie że "podmiot otrzymuje ryczałt miesięczny", "podmiot otrzymuje pewien procent od wpływów z opłat dodatkowych", "podmiot otrzymuje określoną stawkę za jedną kontrolę" etc. Chybiony jest zatem argument strony przeciwnej, że ujawnienie tak ogólnych danych może prowadzić do zjawiska łapownictwa wśród kontrolerów. Skarżący bowiem w żadnym razie nie uzyska wiedzy , ile konkretny kontroler zarabia, a nawet ile zarabia cała firma wykonująca usługę kontroli biletów. Również argument dotyczący bezcelowości prowadzonych kontroli jest niecelny, gdyż wiedza wnioskodawcy o liczbie kontrolerów w żadnym razie nie przybliży mu (ani innym osobom) grafiku prowadzonych kontroli, stąd w dalszym ciągu niewiadomą będzie kiedy i gdzie takiej kontroli można się spodziewać. Jako całkowity absurd ocenił skarżący utajnianie przez organ wzoru dokumentu, którym posługuje się kontroler w czasie czynności służbowych. Skoro dokument taki musi być okazywany wszystkim kontrolowanym osobom w sposób umożliwiający odczytanie zawartych w nim danych, to rodzi się pytanie jak może on być chronioną prawem tajemnicą przewoźnika. Zważywszy ,że powszechną praktyką jest publikacja w Dziennikach Ustaw wzorów legitymacji służbowych policjantów, celników, kontrolerów skarbowych itd., zaś wielu przewoźników również publikuje (także w internecie) wzory identyfikatorów kontrolerskich, w celu zapoznania pasażerów z takim dokumentem. Skarżący zarzucił , że organ nie wskazał chociażby, aby podjął jakiekolwiek działania w celu zachowania żądanych danych w poufności. De facto jedynym przejawem takich działań było wydanie w niniejszej sprawie decyzji odmownych, będących obecnie przedmiotem zaskarżenia . Skarżący podniósł ,że tajemnica przedsiębiorcy - jak każda tajemnica ustawowo chroniona - musi mieć charakter obiektywny. Nie można jej zatem subiektywizować w oparciu li tylko o oświadczenie woli danego przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącego organ tylko pozornie uzasadnił swoje decyzje, powołując się na przepisy u.d.i.p., natomiast nie wskazał na jakiej podstawie i z jakiego powodu żądane informacje publiczne miałyby stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, ani też nie podał w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby wyrządzić przedsiębiorcy szkodę. Podane w tym zakresie argumenty są nietrafne i łatwe do podważenia. W ocenie skarżącego uznanie, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informację jako tajemnicę przedsiębiorcy sprawiłoby, że konstytucyjne prawo do informacji ujęte w art. 61 Konstytucji RP. Natomiast ochrona tajemnicy przedsiębiorcy w kontekście dostępu do informacji publicznej musi być w pewnym zakresie ograniczona do informacji, które faktycznie taką tajemnicę mogą stanowić. Przy czym adresat wniosku powinien wykazać i uprawdopodobnić, że dana informacja stanowi jego tajemnicę i jej ujawnienie może wyrządzić szkodę, a nie tylko poprzestać na suchym i gołosłownym stwierdzeniu w tym zakresie. Według skarżącego temu zadaniu Przedsiębiorstwo nie sprostało, czym naruszono także przepisy art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a zaskarżone decyzje organu zdają się świadczyć o wąskim traktowaniu prawa skarżącego do uzyskania interesującej go informacji publicznej, natomiast szerokim traktowaniu uprawnień przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy handlowej. Z kolei odnosząc się do kwestii proceduralnych, skarżący podniósł, że organ zaniechał umieszczania w wydanych decyzjach informacji o imionach, nazwiskach i funkcjach osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej , co narusza dyspozycję art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Spółka z o.o. w J. wniosło o jej oddalenie. Przyznało, że sporna pomiędzy stronami jest okoliczność, czy wnioskowane przez skarżącego informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa i czy z uwagi na to, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odwołując się do tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowanej w art. 11 pkt 4 u.z.n.k. strona przeciwna wskazała, że określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki , a mianowicie : 1/ ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą, 2/ nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3/ podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Według strony przeciwnej wielokrotnie wskazywała, że żądane informacje mają charakter organizacyjny i są nierozerwalnie związane z prawidłowym, bezpiecznym i skutecznym działaniem organu. Bezspornym pomiędzy stronami jest również fakt, że wnioskowane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. W odniesieniu do warunku trzeciego, stanowiącego o konieczności podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania informacji w poufności strona przeciwna wskazała na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., I CKN 304/00, z którego wynika, że informacja "nie ujawniona do wiadomości publicznej" to informacja nieznana ogółowi lub osobom, które ze względu na swój zawód są zainteresowane w jej posiadaniu. Taka informacja podpada pod pojęcie "tajemnicy", kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów i wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Bez takiej woli, choćby tylko dorozumianej, może ona być nieznana, ale nie będzie tajemnicą. "Tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone koło osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza w proponowany im interes. Strona przeciwna informowała skarżącego, że ujawnienie informacji mogłoby zagrozić interesom organu. Z uwagi na charakter prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, ujawnienie danych kontrolera może stanowić idealne warunki do szerzenia się przestępstwa łapownictwa. Strona przeciwna informowała skarżącego, że ujawnienie informacji mogłoby zagrozić jej interesom. Przede wszystkim dotyczy to ujawniania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Przy założeniu ,że taki wzór zostałby upowszechniony, okoliczność ta mogłaby spowodować realne zagrożenie w postaci posługiwania się nim przez każdą nieuprawnioną osobę, a tym samym możliwość nieuprawnionego egzekwowania zarówno od kierowców, jak i pasażerów. Tylko określona grupa osób zatrudnionych w spółce posiada wiedze na temat zarówno wzoru identyfikatora, jak i całego procesu kontroli. Osoby te zostały pisemnie poinformowane o znaczeniu tych informacji i zakazie ich ujawniania pod rygorem zastosowania określonych sankcji. Do tego kręgu należą trzy osoby, a to Prezes Zarządu, kierownik działu kadr, specjalista d/s płac. Oprócz tego zastosowane zostały fizyczne środki ochrony, w postaci dostępu do określonego pomieszczenia tylko wskazanym wyżej osobom oraz odpowiednie zapisy (klauzule) umów o pracę. Końcowo strona przeciwna podniosła ,że okoliczność dysponowania majątkiem publicznym w postaci uzyskiwania za pośrednictwem marszałka D. dopłat z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową, nie oznacza, że jest zobowiązana do udzielania wszelkich informacji dotyczących prowadzonej przez nią działalności. Przyznała ,że jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim dotyczy to realizacji zadań publicznych. Według strony przeciwnej pytania dotyczące szczegółów całego procesu kontroli biletów, nie dotyczą realizowanych przez nią zadań publicznych. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2013 r. dodatkowo podniósł, że należałoby ustalić jakie jest ostatecznie stanowisko organu, tj. czy uznaje on wnioskowane dane za informację publiczną czy też nie. Sam fakt wydania decyzji administracyjnych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zdaje się świadczyć o uznaniu żądanych informacji za informację publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże twierdzenia pełnomocnik organu zawarte w odpowiedzi na skargę temu przeczą. Jeśli bowiem podtrzymuje, że dane objęte wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. są informacją publiczną to wnioski i twierdzenia skargi pozostają aktualne w niezmienionej postaci; jeśli zaś aktualne jest stanowisko, że dane te informacji publicznej nie stanowią, to wówczas skarżący uzupełniająco zawnioskował o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanych bez podstawy prawnej. Natomiast fakt, że wnioskowane przez niego informacje stanowią informację publiczną został już dostatecznie przesądzony w orzecznictwie. Skoro Przedsiębiorstwo pozyskując z budżetu państwa dopłaty do biletów ulgowych, dysponuje tym samym publicznym majątkiem, to nieuprawnione jest twierdzenie organu, że kwestie związane z kontrolą biletów (w tym także tych biletów, do których budżet państwa dopłaca), nie mają nic wspólnego z dysponowaniem publicznym majątkiem. Według skarżącego -wbrew twierdzeniom strony przeciwnej - kwestia ujawnienia wnioskowanych informacji szerszym kręgom osób nie jest między stronami bezsporna. Trudno bowiem mówić, że wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów nie został upubliczniony, jeśli każdy kontrolowany pasażer w autobusie może go oglądać do woli, a autobus jako środek publicznego transportu zbiorowego jest miejscem ogólnodostępnym, tj. każdy po zakupieniu stosownego biletu może skorzystać z przejazdu i tym samym być poddany kontroli biletów z okazaniem wnioskowanego identyfikatora. Twierdzenia o nieupublicznianiu przez przewoźników wzorów takich dokumentów świadczą jedynie o nieznajomości omawianego zagadnienia. Tytułem przykładu skarżący wskazał na strony internetowe, gdzie szczegółowe wzory legitymacji kontrolerskich publikuje Zarząd Transportu Miejskiego w Warszawie, Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w Krakowie, Komunikacyjny Związek Komunalny GOP w Katowicach. W związku z tym żadne ujemne skutki po stronie [...] nie mogą zaistnieć wskutek udostępnienia tego wzoru dokumentu. W każdym razie organ tego rodzaju skutków nie uprawdopodobnił, w sposób powierzchowny i niepełny uzasadniając wydane decyzje. W oparciu o ich treść nie sposób ustalić, jak wiedza o ogólnych zasadach wynagradzania podmiotu zewnętrznego za usługę kontroli biletów (o ile taki podmiot w ogóle istnieje) może wpłynąć na próby łapownictwa; skoro skarżący nie wnioskował o żadne konkretne dane liczbowe, a nawet jeśli by tak było, to wniosek obejmował wynagradzanie firmy kontrolerskiej, a nie pojedynczego kontrolera. Zdaniem skarżącego, tajemnica przedsiębiorcy o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak każda tajemnica ustawowo chroniona musi mieć charakter obiektywny, tj. oderwany od subiektywnej woli danego przedsiębiorcy. Nie można zatem tego ograniczenia w dostępie do informacji publicznej subiektywizować w oparciu li tylko o oświadczenia woli organów danego podmiotu, nawet takie które przybrały formę kwalifikowaną (uchwały zarządu itp.). Takie pojmowanie tematu prowadziłoby wprost do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnego prawa jednostki do informacji. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. strona przeciwna – na wezwanie Sądu - wyjaśniła, że nie zawarła z podmiotami zewnętrznymi umów w przedmiocie kontroli biletów. Podała, że z dniem 1 maja 2013 r. czynności z zakresu kontroli biletów powierzyła osobie fizycznej (pracownikowi), w drodze zawartej z nią umowy o pracę na czas określony, na stanowisku rewizora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Konstytucja RP w art. 61 ust.1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art.61 ust.2 ustawy zasadniczej. Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.07.2003 r. sygn. akt II SA 837/03 , formułując pogląd , wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc w art. 16 ust.2, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tego kodeksu. Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że adresat przedmiotowego wniosku przy jego rozpatrzeniu zastosował prawną formą jego załatwienia w postaci decyzji administracyjnej, przewidzianą w art.16 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdzenie powyższego powinno oznaczać, że podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie miał wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem ,że jest organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Tymczasem stanowisko strony przeciwnej zaprezentowane w toku postępowania sądowo-administracyjnego - w odpowiedzi na skargę - cechuje niekonsekwencja. Z jednej bowiem strony Przedsiębiorstwo zastosowało decyzyjny tryb rozstrzygnięci , odmawiając udostępnienia informacji publicznej, z drugiej zaś strony w toku postępowania sądowo-administracyjnego zanegowało fakt, jakoby pytanie dotyczące procesu kontroli biletów dotyczyło realizowanych przez nie zadań publicznych (k. 8 akt) . W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 u.d.i.p., uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Nasuwa się zatem pytanie ,czy informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w autobusach [...] Spółce z o.o. w J., której wspólnikami są wyłącznie osoby fizyczne, związane są z realizacją zadań publicznych. Stosownie do treści art.4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Wyjaśnić w tym miejscu należy ,że termin "zadania publiczne", którym posłuży się ustawodawca w art.4 ust.1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" użytym w cytowanym na wstępie art. 61 Konstytucji RP. Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, gdyż sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy, co oznacza, że zadanie tego rodzaju mogą być wykonywane przez różne podmioty, w tym też niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, zaś wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych prawa podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSk 851/10, LEX nr 737513). Wskazać w tym miejscu należy, że według art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Również przepis art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. Nr 5, poz. 13) przewiduje, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanego dalej "organizatorem, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów jest gmina. Stanowi o tym także art.4 ust.1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wskazując przy definicji organizatora publicznego transportu zbiorowego na jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis art.4 ust.1 pkt 14 wskazanej wyżej ustawy definiuje publiczny transport zbiorowy jako powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Z odpisu z KRS Nr [...] wynika, że przedmiotem działalności Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w J. jest między innymi transport kolejowy, pozostały pasażerski transport lądowy, łącznie z pozostałą działalnością wspomagającą transport lądowy. Wskazane wyżej zadania Przedsiębiorstwo może wykonywać jako operator publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym bądź jako przewoźnik w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 11 tej ustawy. Powyższe pozwala na przyjęcie ,że działalność Przedsiębiorstwa w zakresie transportu pasażerskiego lądowego dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. Przemawia za tym również finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, które może polegać w szczególności na przekazaniu operatorowi rekompensaty z tytułu : a) utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym, lub b) utraconych przychodów w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym ustanowionych na obszarze właściwości danego organizatora, o ile zostały ustanowione, lub c) poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ( art.50 ust.1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym ). Świadczy o tym również źródło finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, którym mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem lub środki z budżetu państwa (art.51 ust.1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Przechodząc zatem do realiów analizowanej sprawy stwierdzić należy, że istotą sporu między stronami jest zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W każdym bądź razie tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa , pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie oba pojęcia w zakresie nas interesującym można traktować jako synonimy (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Definicja legalna pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z analizy treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorstwa ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art.5 ust.2 zd.1 u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art.11 ust.4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ma rację skarżący, kiedy wywodzi, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowo-administracyjne, że dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek, a mianowicie; - po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą, - po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, - po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Natomiast niespełnienie którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek implikuje tym, że podmiot nie może skutecznie powoływać się na tajemnicą przedsiębiorstwa i jest zobligowany do udzielenia wnioskowanych informacji, mających walor informacji publicznej. W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. A zatem musi wykazać, że podjęte zostały kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Z tego punktu widzenia tajemnica przedsiębiorstwa jest oceniana obiektywnie, a więc w sposób oderwany od subiektywnej woli podmiotu reprezentującego przedsiębiorstwo. Przy czym zastrzec należy, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy. Takich wymogów nie spełnia zarówno uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji ostatecznej jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszo-instancyjnej. W zasadzie podmiot zobowiązany ograniczył się do zacytowania brzmienia przepisów, które legły u podstaw odmowy udzielenia informacji oraz bardzo ogólnikowej, tzw. "z życia wziętej" argumentacji, nie odnoszącej się do konkretnych okoliczności i tym samym w żadnym stopniu niepopartej konkretnymi danymi lub dowodami. Natomiast ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) nie może być wykładane rozszerzająco. Wobec tego w ramach sądowo-administracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na omawianą tajemnicę konieczne jest badanie materialnych i formalnych przesłanek – w znaczeniu wyżej podanym - takiej tajemnicy. Nie wystarczające jest ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa bez szczegółowego rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorstwa ma bronić przedsiębiorstwo przed negatywnymi skutkami , jakie mogłyby dla prowadzonej przez nie działalności wywołać udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej określonych informacji . Muszą być one wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej z powołaniem się na przepisy art.16 w zw. z art. 5 ust.2 u.d.i.p. w taki sposób, aby zrealizowana została dyspozycja art. 8 i art.11 k.p.a., a więc w sposób szczegółowy , oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Należy mieć również na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorstwa będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Chodzi o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, czyli respektowanie konieczności ważenia dostępu do informacji publicznej i wartości wskazanych w art.61 ust.3 Konstytucji RP jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności. Oceniając więc pod takim kątem obie wydane w niniejszej sprawie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że są one obarczone wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. Szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnienia decyzji, które z powodu swojej ogólnikowości nie spełnia wymogów art.107 § 3 k.p.a. Zarówno z materiału aktowego badanej sprawy, jak i uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby informacje, o które wystąpił skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorstwo podjęło działania w celu zachowania ich poufności. W szczególności strona przeciwna nie wykazała na jakiej podstawie i z jakiego powodu żądane informacje publiczne miałyby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, ani też w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby wyrządzić jej szkody. Naprowadzanie dopiero w odpowiedzi na skargę dodatkowych, bardziej szczegółowych okoliczności jest spóźnione i nie może zastąpić, a tym bardziej sanować braków uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji. Stwierdzenie powyższego uzasadnia wyartykułowanie pod adresem strony przeciwnej skutecznie zarzutu naruszenia przepisów art. art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art.11 k.p.a. Jedynie na marginesie sprawy zauważyć należy ,że każda bilateralna umowa, w tym i ta której przedmiotem jest świadczenie usług w zakresie kontroli biletów może zawierać w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jednakże bez znajomości treści konkretnej umowy nie można ocenić, czy faktycznie jej utajnienie jest uzasadnione. W badanej sprawie Sąd dysponował dokumentem źródłowym (umową) i mógł ustalić , czy wolą stron umowy było jej utajnienie oraz czy znajduje to swoje uzasadnienie w treści umowy. Jednakże obarczenie zaskarżonej decyzji wadami , o których była mowa wyżej czyni co najmniej przedwczesną konstatację Sądu w zakresie oceny tej umowy pod tym kątem i tym samym oceny naruszenia art.5 ust.2 u.d.i.p. i art.11 ust.4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Natomiast podważając trafność argumentacji Przedsiębiorstwa w części dotyczącej żądań przedmiotowego wniosku w zakresie przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów przywołać należy przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (DZ. U. 2012, poz. 1173 t.j.), która reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników, z wyjątkiem transportu morskiego, lotniczego i konnego (art.1 ust.1). Przepis art. 33a ust.1 tej ustawy przewiduje, że przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Ustęp 2 tego artykułu stanowi dalej, że identyfikator, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności: nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego, numer identyfikacyjny osoby dokonującej kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, zdjęcie kontrolującego, zakres upoważnienia, okres ważności, pieczęć i podpis wystawcy (przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego). Powyższa regulacja świadczy o tym, że z woli ustawodawcy wzór identyfikatora, potwierdzający upoważnienie do dokonywania kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, o którym mowa w art. 33a ust.1 prawa przewozowego nie może podlegać ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) kontekście w art. 5 ust.2 u.d.i.p. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy pozostaje on w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego. Z kolei odnosząc się do zarzutu skargi akcentującego , że według art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej musi zawierać m.in. imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji zauważyć należy , że w zakwestionowanej decyzji wskazano jedynie imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby uprawnionej do reprezentacji spółki , zaś z przesłanych przez organ akt sprawy wynika, że nie było innych osób, które w toku postępowania o udostępnienie żądanej przez stronę informacji publicznej zajmowały stanowisko w tej sprawie. W realiach badanej sprawy zamierzonego skutku prawnego nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. , aczkolwiek nie ulega wątpliwości ,że zawarta w tym przepisie zasada czynnego udziału strony została naruszona , bowiem nie umożliwiono skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednakże wskazane naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy , bowiem skarżący w toku postępowania sądowo-administracyjnego nie wykazał , aby z powodu omawianego uchybienia nie mógł zaoferować stronie przeciwnej określone dowody lub zgłosić inne żądania. Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy ,że zarzuty skargi w zakresie wskazanych wyżej uchybień proceduralnych przedstawiają się jako uzasadnione, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012r. poz.270). O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy . Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego strona przeciwna zobowiązana jest do zastosowania się do oceny prawnej i stanowiska wyrażonego w niniejszym orzeczeniu.