IV SA/Wr 857/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...]. I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi R. K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu) kwotę [...]zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...]. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez samodzielnego referenta w Dziale Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z powołaniem się na przepis art. 16, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26 ust. 1 i 2, art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. - przyznano A. H. jako osobie niepełnosprawnej, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] miesięcznie na okres od [...] do [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. Następnie, powołując się na treść art. 16 ust. 2 w/w ustawy wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 rok życia. Podał, że zasiłek ten przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Ponadto wymienił określone w tym przepisie okoliczności wyłączające przyznanie tego świadczenia, tj.: 1) przebywanie w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa lub Narodowego Funduszu Zdrowia oraz 2) posiadanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie innych ustaw. Organ I instancji podał, że po rozpatrzeniu wniosku A. H. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego stwierdził, że wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki do przyznania w/w świadczenia. A. H. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym zawarł żądanie natychmiastowej wypłaty zaległego zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego wyrokiem Sądu Okręgowego we W. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], którym przyznano odwołującemu się prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od [...]. do [...]. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992) zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Zasiłek ten, zgodne z art. 49 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, wypłaca właściwy organ. Organ odwoławczy ustalił, że [...]-letni A. H. zwrócił się w dniu [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] organ I instancji przyznał mu, jako "osobie niepełnosprawnej, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji" zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] w okresie od [...] do [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazana decyzja wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ ten wskazał, że w przekazanych mu aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia wyroku z dnia [...], sygn. [...] Sądu Okręgowego we W., Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, którym - po rozpatrzeniu odwołania A. H. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. z dnia [...] (Nr [...]) - zmieniono decyzję ZUS-u Nr [...] i przyznano A. H. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od [...] do [...]. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji powielała przyznane już wcześniej prawo w okresie od [...] do [...], w pozostałym zaś okresie przyznaje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego osobie, co do której – zdaniem organu II instancji - nie zgromadzono wystarczających dowodów, że jest osobą uprawnioną do tego świadczenia. W aktach sprawy nie ma bowiem orzeczenia o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności odwołującego się, który to dokument - zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005r. Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne - jest dokumentem wymaganym jako załącznik do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, dokumentu tego nie może zastąpić znajdująca się w aktach sprawy opinia sądowa psychiatryczno-psychologiczna z [...], zgodnie z którą odwołujący się jest częściowo niezdolny do pracy od [...] na okres roku, ani opinia lekarza biegłego Sądu Okręgowego, Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W., według której A. H. jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] na okres dwóch lat i od [...] niezdolny do samodzielnej egzystencji, od [...] - prawdopodobnie częściowo niezdolny do pracy, a od [...] - na pewno częściowo niezdolny do pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podmiot realizujący świadczenia jest zobowiązany stosownie do § 12 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, wyznaczyć stronie termin na uzupełnienie brakujących dokumentów. Wskazało też, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo to ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Okres, na jaki wnioskującemu przysługuje prawo do zasiłku należy ustalić stosownie do ustaleń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalenia wnioskowanego świadczenia na okres, jaki został przyjęty w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśniło, że ani Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może wydać decyzji ustalającej prawo odwołującego się A. H. do zasiłku pielęgnacyjnego w poprzednim okresie, tzn. przed [...]. Decyzja taka byłaby bowiem bezprzedmiotowa, skoro wyrok Sądu zmieniający decyzję ZUS prawo to już ustalił. Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien mieć na względzie powyższe uwagi oraz winien również sprawdzić, czy w/w wyrok Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] (...) jest prawomocny. W skardze wniesionej na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wywiódł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji co prawda wskazało, że decyzja organu I instancji z dnia [...] pokrywa się w części z zasiłkiem pielęgnacyjnym ustalonym wyrokiem Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W, z dnia [...] sygn. akt [...], to jednak wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśniło wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a mianowicie, że w obrocie prawnym znajduje się jeszcze decyzja organu I instancji z dnia [...] znak [...], którą przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny za okres od [...] do [...] w kwocie [...] miesięcznie oraz za okres od [...] do [...] w kwocie [...] miesięcznie. Podniósł, że decyzja ta była znana organowi. Skoro w materiale sprawy znajdowały się w/w decyzje organu I instancji oraz w/w wyrok Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] ustalający prawo skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] do [...], to w wyniku odwołania dla zachowania ciągłości przysługującego stronie zasiłku pielęgnacyjnego od [...] do [...] należało z decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie wyeliminować jedynie okres od [...] do [...]. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wniesione w sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji bierze się zapewne z nieporozumienia, jakie powstało w związku z niewypłaceniem zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego w/w wyrokiem Sądu Okręgowego. Skarżący utożsamia decyzję MOPS z dnia [...] z anulowaniem uprzednio przyznanego zasiłku wyrokiem Sądu Okręgowego we W. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy zbędnie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, podczas gdy w jego ocenie należało decyzję organu I instancji uchylić jedynie w części w zakresie pokrywających się okresów zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący pomimo przyznania mu w/w wyrokiem Sądu Okręgowego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] do [...] do chwili obecnej nie otrzymał żadnych pieniędzy z tego tytułu. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego i przywrócił termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, że w aktach, na podstawie których rozpatrywano wniesione w sprawie odwołanie A. H., nie było decyzji organu I instancji z dnia [...]. Akta wraz z odwołaniem zostały przekazane Kolegium przed wydaniem w/w decyzji. Podało, że uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, dając mu możliwość dogłębnego zbadania sytuacji wnioskodawcy oraz przyznania zasiłku w okresie niewskazanym w wyroku Sądu z dnia [...], stosownie do zebranych w toku ponownie przeprowadzonego postępowania dokumentów zaświadczających o niepełnosprawności skarżącego oraz innych dowodów, mających znaczenie w sprawie. W związku z zarzutami skargi dodało, że nie uchyliło decyzji organu I instancji w części z uwagi na fakt, że decyzja ta nie miała części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych oraz sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w niczym nie narusza prawa. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu prawa. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Wydanie przez organ odwoławczy w sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. decyzji innej niż kasacyjna, naruszałoby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W niniejszej sprawie, rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, którego przesłanki oraz wysokość określone zostały w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), a sposób i tryb postępowania w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), trafnie organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy brak jest w wymaganego w/w przepisami prawa orzeczenia o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego, który to dokument, zgodnie z § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, jest dokumentem istotnym. Wymagany jest bowiem jako załącznik wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem tego organu, że wyżej wymienionego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie mogą zastąpić znajdujące się w aktach sprawy wydane dla potrzeb postępowania zakończonego przed Sądem Okręgowym we W., Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie sygn. akt [...] opinie biegłych lekarzy wydane dla potrzeb tego postępowania, w którym Sąd rozpatrywał odwołanie skarżącego od decyzji ZUS Oddział we W. z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do renty socjalnej oraz prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Stanowisko to znajduje oparcie w zawartej w art. 3 pkt 20) i 21) ustawy o świadczeniach rodzinnych definicji ustawowej pojęć: umiarkowany stopień niepełnosprawności i znaczny stopień niepełnosprawności i trybie wydawania orzeczeń w powyższym przedmiocie. Rozpoznając zgłoszony w sprawie wniosek organ I instancji nie dysponował w/w orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności skarżącego. Powyższy istotny brak nie mógł być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Ponadto nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a. ), Wojewódzki Sad Administracyjny zauważa, że decyzja organu I instancji narusza w sposób istotny przepis art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Przytacza jedynie treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy oraz stwierdzenie organu, że skarżący spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z zarzutami skargi dodać należy, że bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że w obrocie prawnym znajduje się jeszcze decyzja organu I instancji z dnia [...] znak [...], którą przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny za okres od [...] do [...] w kwocie [...] miesięcznie oraz za okres od [...] do [...] w kwocie [...] miesięcznie. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie określa wniosek skarżącego z dnia [...] i bez wpływu na wynik niniejszego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją pozostaje decyzja później wydana przez organ I instancji rozstrzygająca wniosek skarżącego złożony później i dotycząca prawa do świadczenia za okres późniejszy. Uchylenie w całości w postępowaniu odwoławczym zaskarżonej decyzji organu I instancji w niczym – w okolicznościach niniejszej sprawy - nie narusza prawa. Ponadto decyzja organu I instancji nie miała wydzielonych części w związku z czym organ odwoławczy nie mógł, jak trafnie zauważa, uchylić jej w części. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1) lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).