IV SA/Wr 86/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...]w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 z późn. zm.) w związku z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) art. 142 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99 poz. 1001) po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. Nr [...]orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. w wysokości [...]zł. brutto utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia podniesiono, że decyzją administracyjną Starosty Powiatu W. zobowiązano S. M. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. w wysokości [...]zł brutto. Od decyzji tej S. M. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. W wyjaśnieniach zainteresowany podał, że w [...] r. dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ale działalności tej nie wykonywał oraz, że od dnia rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. bezprawnie został pozbawiony przyznanego po utracie zatrudnienia prawa do zasiłku przedemerytalnego i znajduje się obecnie w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej. W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że S. M. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu [...]r. z prawem do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. Na wniosek S. M. po przedłożeniu dokumentu Urzędu Miasta W. potwierdzającego wymeldowanie z pobytu stałego we W. decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...]orzeczono o wstrzymaniu zainteresowanemu wypłaty zasiłku przedemerytalnego z powodu zmiany miejsca zameldowania oraz o wyłączeniu z ewidencji od dnia [...]r. Dokumenty S. M. zostały przekazane zgodnie z wnioskiem zainteresowanego do Powiatowego Urzędu Pracy w P.. W trakcie załatwiania formalności celem kontynuacji uprawnień w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. S. M. przedłożył decyzję Prezydenta W. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...]r. wpisu dokonanego w dniu [...]r, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. uchylającą decyzję Prezydenta W. w całości i orzekającą o wykreśleniu wpisu działalności gospodarczej z dniem [...]r. oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...]r. NR [...]we W. o figurowaniu w ewidencji podatników od dnia [...]r. do [...] r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W tej sytuacji Powiatowy Urząd Pracy w P. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy we W. o zajęcie stanowiska w sprawie słuszności wypłacanego zainteresowanemu zasiłku przedemerytalnego. Wobec powyższego Starosta Powiatu W. w związku z ujawnieniem istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznych (tj. decyzji z dnia [...]r. Nr [...] orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r., decyzji z dnia [...]r. Nr [...] orzekającej o zawieszeniu prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. decyzji z dnia [...]r. [...] orzekającej o wznowieniu wypłaty zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r., decyzji z dnia [...]r. Nr [...]orzekającej o wstrzymaniu wypłaty zasiłku przedemerytalnego powodu zmiany miejsca zameldowania) nieznanych wcześniej organowi, postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]wznowił postępowanie w sprawie S[...] M[...]. W toku wznowionego postępowania organ I Instancji uznał, że zainteresowany nie spełnił warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej bowiem podjął od dnia [...]r. pozarolniczą działalność gospodarczą i decyzją administracyjną z dnia [...]r. Nr [...]orzekł o uchyleniu wydanych ww. decyzji ostatecznych oraz o odmowie przyznania S. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...]r. Zainteresowany od decyzji tej odwołał się do organu II instancji. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy uznał, że decyzja Starosty Powiatu W. jest zgodna z obowiązującym prawem bowiem bezrobotnym jest m.in. osoba która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art.2 ust.1 pkt. 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Ponadto organ odwoławczy na podstawie przedłożonych dokumentów tj. decyzji Prezydenta W. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., stwierdził, iż S. M. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą od dnia [...]r. do dnia [...]r. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę obowiązujący w dniu rejestracji S. M. w urzędzie pracy stan prawny oraz udokumentowany fakt podjęcia zarejestrowanej od dnia [...] r do dnia [...]r. działalności gospodarczej organ odwoławczy uznał, że zainteresowany nie spełnił w dniu rejestracji tj w dniu [...] r. warunków do przyznania statusu osoby bezrobotnej utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Z uwagi na to, że zasiłek przedemerytalny został S. M. za okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. wypłacony Starosta Powiatu W. decyzją administracyjną z dnia [...]r. (doręczoną stronie w dniu [...]r.) orzekł o obowiązku zwrotu pobranego zasiłku przedemerytalnego za ww. okres w wysokości [...]zł. brutto. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu osoba która pobrała nienależne świadczenie, obowiązana jest do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Ponadto, za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. S. M. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. tj. w dniu [...]r. poświadczył własnoręcznym podpisem oświadczenie osoby uprawnionej do zasiłku przedemerytalnego które znajduje się w karcie rejestracyjnej, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej. Zainteresowany poświadczył także, że zapoznał się z konsekwencjami wynikającymi z naruszenia art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ww. ustawie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt.2 lit f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezrobotnym jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, nie ucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy, jeżeli m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego. Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów wynika jednoznacznie, że S. M. w dniu zarejestrowania się w Urzędzie Pracy we W. tj. w dniu [...]r. i w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego nie miał wyrejestrowanej działalności gospodarczej podjętej od dnia [...]r. (wyrejestrowanie działalności nastąpiło z dniem [...]r.) i tym samym nie spełniał warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej oraz przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wobec powyższego należy uznać, że zasiłek przedemerytalny wypłacony zainteresowanemu w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. jest nienależnie pobranym świadczeniem pieniężnym. Jednocześnie poinformowano, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość niezależnie pobranego świadczenia na zasadach określonych w odrębnych przepisach. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego S. M. powtórzył swoją argumentację przytoczoną w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący, S. M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu [...]r. z prawem do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. W trakcie załatwiania formalności związanych z rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w [...]r. przedłożył decyzję orzekającą o wykreśleniu z dniem [...]r. wpisu działalności gospodarczej dokonanego w dniu [...]r. oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. z dnia [...]r. o figurowaniu w ewidencji podatników od [...]r. do [...]r. W toku wznowionego postępowania uznano, że skarżący nie spełnił warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, gdyż z dniem [...]r. podjął pozarolniczą działalność, zatem orzeczono m.in. o uchyleniu decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku przedemerytalnego oraz odnowie przyznania prawa do tego zasiłku z dniem [...]r. Orzeczenie to stało się ostateczne i prawomocne. Następnie, uznając, że zasiłek przedemerytalny wypłacony skarżącemu za okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. w wysokości [...]zł. brutto jest świadczeniem nienależnym, orzeczono o obowiązku jego zwrotu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, podnosząc, że skarżący w dniu rejestracji poświadczył własnoręcznym podpisem oświadczenie zamieszczone w karcie rejestracyjnej, że nie prowadzi działalności gospodarczej oraz że zapoznał się z konsekwencjami wynikającymi z naruszenia art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wypadku niespełnienia warunków wymienionych w tej ustawie. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji /s. 3/ wynika, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, powołanej wyżej w związku z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych, powołanej wyżej. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne /ust. 1/. Za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ust. 1 uważa się: 1) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, 2) świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu można żądać zwrotu świadczenia nienależnego, jeżeli osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Z akt sprawy wynika, że pouczenie skarżącego przez organ polegało na przedłożeniu mu do podpisu w dniu [...]r. oświadczenia, w którym, wśród kilkunastu poświadczonych przez niego informacji dotyczących jego statusu znalazła się i taka, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej /pkt 7/. Uwzględniając utrwalony dorobek orzeczniczy wypracowany na tle treści analogicznej konstrukcji nienależnego świadczenia z ubezpieczenia społecznego /np. wyroki SN: z 26.IV.1980r., II URN 51/80-OSNCP 1980 nr 10, poz. 202, z 10.XII.1985r., II URN 207/83, PiZS 1986 nr 3, s. 71, z 17.II.2005r., II UK 440/03, OSNiPUSiSP 2005, nr 18, poz. 291/, stwierdzić należy, że istotną cechą konstrukcyjną nienależnego świadczenia jest świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że wypłacone ono zostało bez podstawy prawnej. O istnieniu tej świadomości przesądza dokonanie pouczenia podmiotu o okolicznościach powodujących ustanie /nienabycie/ prawa do świadczenia. Stwierdza się, że brak pouczenia świadczeniobiorcy o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia zwalania go z obowiązku zwrotu świadczeń pobranych mimo istnienia tych okoliczności, choćby nawet mógł powziąć o nich wiadomość z innych źródeł. Obowiązek pouczania spoczywa na organie, samo zaś pouczenie powinno być wyczerpujące, zawierające informację o obowiązujących w dniu pouczenia zasadach powodujących ustanie prawa do świadczeń. Brak pouczenia zwalnia bowiem osobę bezpodstawnie pobierającą świadczenia z obowiązku ich zwrotu. Pouczenie takie nie może być abstrakcyjne, obciążone brakiem konkretności, a w szczególności nie może odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Pouczenie takie bowiem nie mogłoby być uznane za należyte i rodzące po stronie świadczeniobiorcy obowiązek zwrotu świadczenia. Odnosząc te uwagi do decyzji z dnia [...]r. należy uznać, że skarżący nie został należycie pouczony o okolicznościach braku prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Pouczenia sprowadzające się do sygnowania przez skarżącego oświadczenia, że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej /dowód w aktach sprawy/ i zapoznał się z konsekwencjami wynikającymi z naruszenie art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /brak dowodu w aktach sprawy/ nie spełnia wymagań ustawowych. Jest ono niezrozumiałe z dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego, że jego zawartość informacyjna nie została w żaden sposób powiązana z możliwością zastosowania sankcji w postaci uznania nienależnego charakteru świadczenia /brak jasnego określenia związku przyczynowo-skutkowego/. Po drugie, w polskim języku etnicznym zwrot "prowadzić" w połączeniu z rzeczownikiem będącym dopełnieniem oznacza: realizować, kontynuować to, co jest wyrażone w dopełnieniu, np. prowadzić działalność, prowadzić badania, itp. /por. Słownik języka polskiego pod. red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, t. II, s. 945/. Nie ulega wątpliwości, że zwrot: "nie prowadzi działalności gospodarczej" jest sformułowany w języku prawniczym nadmiernie hermetycznym i co za tym idzie niezrozumiałym dla osoby nieobeznanej z prawem, a ponadto warunkiem jego zrozumienia jest znajomość jeszcze innych przepisów /np. prawa gospodarczego/. Wykładnikiem trudności w sposobie rozumienia tego zwrotu może być orzecznictwo NSA długo borykające się z wątpliwościami związanymi z poszukiwaniem odpowiedzi, czy "prowadzenie" działalności gospodarczej jest synonimem jej rzeczywistego, faktycznego podjęcia, czy też tylko jej zarejestrowania. W języku potocznym przeważa intuicja utożsamiająca rozważany zwrot z rzeczywistym podjęciem działalności, a nie tylko jej rejestrację. Potwierdza to praktyka orzecznicza innych sądów. W orzecznictwie z zakresu ubezpieczeń społecznych przyjmuje się np. że samo zarejestrowanie działalności gospodarczej nie jest wystarczającą przesłanką do objęcia ubezpieczeniem społecznym, konieczna jest faktyczna jej realizacja /np. wyrok SN z 3.VIII.2000r., II UKN 659/99, PPiPS 2002, nr 2, poz. 43/. Warunkiem koniecznym dla przyjęcia, że skarżący został pouczony o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia jest zatem zamieszczenie dodatkowych stosownych wyjaśnień na temat sposobu rozumienia tego pojęcia w praktyce stosunków zatrudnienia i bezrobocia. Gdyby skarżącemu takiego pouczenia udzielono, to w sytuacji, gdy z tytułu samej rejestracji działalności gospodarczej nie uzyskiwał żadnego przychodu, niewątpliwie wyrejestrowałby tę działalność, nie narażając się na wspomniane sankcje. W konsekwencji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia, a taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym sprawy. W myśl kolejnej przesłanki, można żądać zwrotu świadczenia, wypłaconego na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzania w błąd urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie /art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy/. Nawiązując do utrwalonego orzecznictwa wypracowanego na gruncie analogicznej konstrukcji w prawie ubezpieczeń społecznych, przyjąć należy, w świetle art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy, dla ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, decydujące znaczenie ma świadomość i zamiar bezrobotnego, który pobrał świadczenie w złej wierze /por. odpowiednio wyrok SN z 24.XI.2004r., I UK 3/04, OSNIPUSiSP 2005, nr 8, poz. 16/. Warunkiem ustalenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia jest wymóg świadomości i premedytacji w pobieraniu świadczenia nienależnego. Obowiązek zwrotu obciąża zatem tego - i tylko tego - kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się nie należy /por. odpowiednio wyrok SA w Krakowie z 11.IX.1996r. III AUr 105/96, OSA 1997, nr 7-8, poz. 21/. Jak wynika z przeprowadzonych rozważań, świadczenia zostały wypłacone skarżącemu w sposób, na który nie miała wpływu jego wina, ani też w żaden sposób nie można przyjąć, że w sferze jego świadomości pozostawało pobieranie świadczenia nienależnego. W związku z zarzutem, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne Sąd tylko informacyjnie i na marginesie zwraca uwagę, że organ przy ferowaniu kwoty nienależnego świadczenia powinien również badać sprawę pod kątem ewentualności przedawnienia roszczenia /art. 28 ust. 3 ustawy/. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach, gdyż skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a fakt poniesienia innych kosztów nie został przez niego wykazany. Wobec tego, że zaskarżona decyzja nakłada na skarżącego obowiązek, na podstawie art. 152 w.w. ustawy orzeczono, że nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.