IV SA/Wr 86/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla decyzję I i II instancji Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta W., na podstawie art. 104, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 kpa, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 3a oraz ust. 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), a także § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, poz. 903), przyznał W. J. zasiłek pielęgnacyjny na N. J. na okres od dnia 1 października 2007 r. do dnia 30 września 2008 r. w wysokości: od miesiąca listopada 2007 r. - po 153 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osobie która ukończyła 75 lat. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Stosownie do art. 24 ust. 3a ustawy, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W takim przypadku osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 3b ustawy). W przypadku gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (art. 98 § 1 kpa). Ponieważ wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na N. J. strona złożyła w dniu 12 października 2007 r. zasiłek pielęgnacyjny przyznano od października 2007 r. Od decyzji tej strona odwołała się, wnosząc o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2005 r. i wypłacenie świadczenia za wsteczny okres, poczynając od tej daty. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, art. 24 ust. 1-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach Kolegium wskazało, że W. J. postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...], sygn. akt [...] została ustanowiona rodziną zastępczą dla swojej wnuczki N. J. urodzonej dnia [...]. Dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność od dnia 30 stycznia 2005 r. do dnia 30 września 2008 r. orzeczeniem o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] Nr [...]. Zgodnie z art. 16 ust. 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: 1. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. 2. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. 3. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. 4. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 153 zł miesięcznie. Z kolei, art. 24 tej ustawy w ust. 2-4 stanowi: 2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. 3. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej niż do końca okresu zasiłkowego. 3a. W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. 3b. W przypadku, o którym mowa w ust. 3a, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. 4. W przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Jak wynika z powyższych przepisów, przyznanie i wypłata zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko nie może nastąpić z mocą wsteczną lecz z początkiem miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym i zasiłku pielęgnacyjnego, następuje dopiero z datą złożenia wniosku przez rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka ( art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wniosek W. J. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawną wnuczkę N. J. wpłynął do organu I instancji w dniu 12 października 2007 r. Wcześniej strona nie ubiegała się o żadne świadczenie rodzinne i nie figurowała w rejestrach Działu Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w W. Zatem organ I instancji nie miał żadnej możliwości pouczenia strony o przysługujących świadczeniach. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. J. wniosła o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za wsteczny okres, poczynając od dnia 1 stycznia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii terminu, od którego należało przyznać skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej świadczenie przysługuje jej od chwili ustalenia niepełnosprawności dziecka. Natomiast według organów obydwu instancji decydujące znaczenie ma data złożenia wniosku o to świadczenie. Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii wymaga w pierwszej kolejności przywołania przepisu, który stanowił m.in. materialno-prawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie, a mianowicie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z jego dotychczasowym brzmieniem, świadczenia rodzinne przyznaje się począwszy od miesiąca, w którym do organu administracji wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przytoczony przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to, obowiązuje od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, a więc od dnia 30 października 2007 r. (Dz.U. Nr 200 poz. 1446). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakwestionowanego art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej w dwóch różnych ustawach, która – łącznie w dwóch różnych postępowaniach – ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Zatem z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, tj. uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, istniejąca regulacja przedstawia się jako niespójna, nielogiczna w zakresie relacji: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Przyczyną nielogiczności i apragmatyczności funkcjonalnego powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków jest brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności). To uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji, który mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej, stwierdzając istnienie obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Zdaniem Trybunału, wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych, a mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Przy czym w ocenie Trybunału nie budzi zastrzeżeń, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę niepełnosprawną, jak również to, że postępowanie w tym zakresie trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo ustalonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Przeczy zatem wynikającej z art. 69 Konstytucji konstrukcji rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzający bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Podobnie rzecz się ma z przepisem art. 24 ust. 3a ustawy o świadczenia rodzinnych, w myśl którego w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że zastosowana w nim konstrukcja prawna jest analogiczna z konstrukcją zastosowaną w pozbawionym domniemania konstytucyjności przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem przepis art. 24 ust. 3a ustawy również w sposób samodzielny reguluje termin przyznania świadczenia, określając między innymi jego początek na miesiąc w którym osoba ubiegająca się o jego kontynuację, złożyła taki wniosek. Skarżąca w dniu 12 października 2007 r. złożyła w Dziale Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w W. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawną N. J. wraz orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] Nr [...], zawierającym stwierdzenie, że niepełnosprawność N. J. datuje się od dnia 30 stycznia 2005 r. Organ I instancji, mimo iż wyraźnie w podstawie prawnej wydanej decyzji nie powołał się na art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kierując się nim uznał, że wnioskowane świadczenie należy się skarżącej od momentu złożenia przez nią wniosku o jego przyznanie. Wydając decyzję w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło ten stan rzeczy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Art. 145 a ustawy z dnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wobec więc tego, że decyzje organów obydwu instancji zostały oparte o przepis, o którego niekonstytucyjności orzekł Trybunał Konstytucyjny, jest to podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, a jeżeli tak to po myśli art. 145 § 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest to podstawa do ich eliminacji z obrotu prawnego.