IV SA/Wr 86/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 pkt 1, 2, 23 i 24, art. 5 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), a także § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. Z. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] w ten sposób, że B.Z. przyznano zasiłki rodzinne na J.Z., S. Z. i A. Z. w kwocie po 64 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r., zasiłek rodzinny na M. Z. w kwocie 48 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na A.Z. i M. Z. w kwocie po 80 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r., utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że powodem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego było to, iż strona od kwietnia 2008 r. nie spełniała przesłanek do pobierania zasiłków rodzinnych w związku z podjęciem zatrudnienia i przekroczeniem kryterium dochodowego. Organ orzekający wskazał wysokość utraconego dochodu w stosunku do 2006 r. i doliczył dochód uzyskany w związku z podjęciem zatrudnienia. Po dokonaniu tychże wyliczeń stwierdził, że wysokość dochodu od miesiąca marca 2008 r. wyniosła w przeliczeniu na osobę w rodzinie kwotę 590,17 zł. Organ decyzyjna podał, iż strona nie spełniała od miesiąca kwietnia 2008 r. warunków do otrzymywania świadczeń rodzinnych, nawet przy przeliczeniu dochodu zwiększonego o wysokość najniższego zasiłku. B. Z. od decyzji tej złożyła odwołanie. Podniosła, że nie można do dochodu z roku 2006 doliczać dochodu z marca 2008 r., gdyż do świadczeń rodzinnych przyjmuje się cały rok a nie jeden miesiąc. Skarżąca podniosła, że dochód uzyskany w 2006 r. powinien być doliczony dopiero do obliczania prawa do świadczeń za okres 2007/2008, a nie do zasiłku za 2006 r. Wskazała również, że nie wie dlaczego zatem dochód uzyskany w roku 2006 r. nie został przyjęty dla obliczenia dochodu uzyskanego w 2006 r. Jak dalej wskazało Kolegium, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć jest w niej mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Po myśli art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć jest w niej mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w tym alimenty na rzecz dzieci. Z kolei, stosownie do art. 3 pkt 23, ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych natomiast stanowi, że ilekroć mowa w niej jest o uzyskaniu dochodu, oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane zakończeniem urlopu wychowawczego, uzyskaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Na mocy art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne mówi, iż w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Przepis § 18 ust. 3 wskazuje z kolei, że w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawie niewątpliwie mamy do czynienia zarówno z dochodem utraconym, jak i dochodem uzyskanym. Wobec zarzutów odwołania, kwestię tę należy dokładnie wyjaśnić w odniesieniu do okresów, z jakich przyjmuje się dochody dla obliczenia spełniania kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią zmienianej decyzji z dnia [...], skarżącej zostało przyznane prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. Dla obliczenia spełniania kryterium dochodowego koniecznym wówczas było zbadanie dochodów rodziny z 2006 r., gdyż zgodnie z normą przepisu art. 3 pkt 2 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Obliczając jednakże dochód dla celów świadczeń rodzinnych, wobec wiedzy uzyskanej w toku postępowania wyjaśniającego po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez Kolegium, koniecznym jest uwzględnienie dochodu utraconego. Niespornie bowiem całość dochodu skarżącej za 2006 r. nie była osiągnięta w 2007 r., nastąpiła utrata pracy zarobkowej, co spełnia kwalifikację do ustalenia dochodu utraconego. Dochód rodziny za 2006 r. musi zatem zostać obniżony o przeciętną miesięczną wysokość dochodu utraconego, co wynika z przepisu § 17 rozporządzenia. Kwota ta będzie stanowić zatem wartość 148,49 zł, a miesięczny dochód rodziny za 2006 r. należy ustalić w wysokości 419,73 zł. Kolegium podziela tutaj prawidłowe wyliczenia organu pierwszej instancji. W dalszej kolejności powstaje problem dochodu uzyskanego. Uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powoduje konieczność zwiększenia dochodu rodziny o wysokość takiego dochodu. Ustawodawca uregulował tę kwestię wskazując, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Miesięczna kwota tego dochodu, ustalona zgodnie z wystawionym zaświadczeniem zakładu pracy dowodzi, że dochód ten wyniósł 1022,63 zł. Wartość tę należy doliczyć do przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny. Obliczony w ten sposób dochód na osobę w rodzinie wynosi zatem 590,17 zł. W przypadku uzyskania dochodu po roku, z którego dochód jest podstawą ustalenia kryterium dochodowego, koniecznym jest doliczenie dochodu uzyskanego do dochodu rodziny. A więc, jeśli dochód taki został uzyskany przez rodzinę w trakcie roku 2007 czy też 2008 r. w sytuacji, gdy został osiągnięty w trakcie trwania okresu zasiłkowego trwającego do 31 sierpnia 2008, musi zostać doliczony do dochodu rodziny. Ustawodawca stwierdził tutaj wyraźnie, że dotyczy to przypadków "uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych". Zarzuty skarżącej w tym zakresie nie mogą być uwzględnione, gdyż brak jest możliwości innej, niż dokonał tego organ pierwszej instancji, realizacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i wydanego w celu jej wykonania rozporządzenia. Powyższe rozważania, w opinii organu odwoławczego prowadzą do wniosku, że dochód rodziny skarżącej przekroczył w miesiącu marcu 2008 r. wartość kryterium dochodowego przewidzianego ustawą o świadczeniach rodzinnych. Kolegium rozważyło również kwestię zastosowania przepisu art. 5 ust. 3 tej ustawy. Kryterium dochodowe zwiększone o kwotę najniższego zasiłku wynosi 552 zł (504 zł + 48 zł) i kwota 590,17 zł nadal przekracza to zwiększone kryterium. W tym zakresie w treści decyzji organu pierwszej instancji znalazło się błędne wyliczenie (przyjęcie większego dochodu na osobę w rodzinie), co jednak nie wpływa na wynik sprawy, gdyż nadal dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza wartość uprawniającą do świadczeń. Spełnia to przesłanki do tego, aby orzec o zmianie decyzji, gdyż zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W przedmiotowej sprawie zmiana sytuacji dochodowej rodziny wpłynęła na prawo do świadczeń. Zgodnie z kolei z przepisem § 18 ust. 3 powoływanego wcześniej rozporządzenia, w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu, a zatem świadczenia nie przysługują od kwietnia 2008 r. Niezgadzając się z tą decyzją B. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, powtarzając zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Jedyną kwestią sporną między skarżącą a organami orzekającymi jest rozumienie przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105 poz. 881 ze zm.). Skarżąca uważa, że do dochodu rocznego za 2006r. nie można doliczać dochodu osiągniętego 2 lata wstecz. Innego zdania jest organ odwoławczy. W związku z tym stwierdzić należy, że wątpliwości skarżącej w tej mierze są nieuzasadnione. Przepis § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Treść § 18 ust. 1 rozporządzenia należy odczytywać łącznie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 139 poz. 992) a także art. 3 pkt 2 tej ustawy, w którym to przepisie jest definicja dochodu. Dochód rodziny – oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast art. 32 ust. 1 powołanej ustawy stanowi podstawę decyzji zasiłkowej wówczas gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Z przepisów tych wynika, że interpretacja § 18 ust. 1 powyższego rozporządzenia wymaga uwzględnienia w istocie trzech okresów czasu. Przede wszystkim należy uwzględnić okres zasiłkowy, który trwa od dnia 1 września do 31 sierpnia (art. 3 pkt 10 ustawy). Ustalając czy wnioskodawcy przysługuje zasiłek, organ pomocy społecznej bierze pod uwagę rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy, przy czym oczywistym jest, że rok kalendarzowy nie może zaczynać się od 1 stycznia. Z przepisu art. 32 ust. 1 ustawy wynika, że weryfikacja decyzji zasiłkowej nastąpi jeżeli zajdzie zmiana stanu faktycznego. Jeżeli zatem okres zasiłkowy zaczynał się 1 września 2007r. to zmiana okoliczności faktycznych może nastąpić w 2007 lub 2008r. Z tych względów wyrażenie "po roku" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia nie może być rozumiane w ten sposób, że tylko i wyłącznie w kolejnym roku może dojść do zmiany sytuacji faktycznej, która będzie rzutować na wydanie decyzji zasiłkowej. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). H.B. 21.07.2009r.