IV SA/Wr 862/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (spraw.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant Jolanta Pociejowska. po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla decyzję organu I i II instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Starosta Powiatu O. decyzją z dnia [...] r. zobowiązał H. S. do zwrotu pobranego świadczenia przedemerytalnego w kwocie [...]zł. W odwołaniu od decyzji H. S. podał, że o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego został powiadomiony dnia [...] r. przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. H. S. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu [...] r. Uzyskał prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. Dnia [...] r. oświadczył, że nieświadomie nie poinformował Powiatowego Urzędu Pracy w O. o pobieraniu diet radnego od [...]r. Zobowiązał się też do zwrotu świadczenia przedemerytalnego. Dnia [...]r. oświadczył, że na skutek nieświadomego pobierania diet radnego Rady Miejskiej w O. po [...] r. i w związku z utratą prawa do świadczenia przedemerytalnego prosi o rozłożenie należnej kwoty na raty. Decyzją Starosty Powiatu O. z dnia [...] r. kwotę [...]zł rozłożono na raty miesięcznie po [...] zł. Po częściowym spłaceniu należności H. S. w dniu [...] r. złożył wniosek o umorzenie kwoty 7.969,40 zł pozostałej do spłaty. Podniósł, że nie został pouczony przez Powiatowy Urząd Pracy w O., że z dniem [...]r. znowelizowano przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika natomiast, że do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia byłby zobowiązany, gdyby świadczenie pobierał mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli byłby pouczony o tych okolicznościach. Starosta Powiatu O. umorzył w części pobrane świadczenia, w kwocie [...]zł., stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą [...]zł pobranego świadczenia (od [...]r. do [...] r.), a kwotą [...]zł pobranych w tym czasie diet radnego. Po wniesieniu odwołania od tej decyzji, Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że w aktach sprawy brak jest decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za sporny okres. Zalecił też wyjaśnienie zarzutu braku pouczenia o zmianie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujących od dnia 1 kwietnia 2002 r. Starosta Powiatu O. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że H. S. w dniu [...]r. zobowiązał się do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...]r. do [...]r., kiedy łączna kwota pobieranego świadczenia oraz diet z tytułu pełnienia funkcji radnego przekroczyła [...] % kwoty zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], ponownie orzekł o obowiązku zwrotu świadczenia w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu podniesiono, że od [...]r. do [...]r., łączny miesięczny przychód H. S., to jest kwota świadczenia przedemerytalnego oraz diety radnego, przekroczył [...]% zasiłku dla bezrobotnych. W kwestii dotyczącej pouczenia o zmianie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ I instancji wyjaśnił, że zarówno informacje zamieszczone w środkach masowego przekazu jak i stosowne informacje wywieszone na tablicy ogłoszeń Powiatowego Urzędu Pracy w O. powinny wystarczyć do uznania, iż H. S. był prawidłowo pouczony o zmianie przepisów ustawy. H. S. odwołując się od tej decyzji podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 7 i 77 kpa oraz art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zaprzeczył, że był prawidłowo pouczony o zmianie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujących od dnia 1 kwietnia 2002 r. Wyjaśnił, że dopiero na podstawie pisma PUP w O. z dnia [...]r., skierowanego do Przewodniczącego Rady Miejskiej w O., dowiedział się o okolicznościach ustania prawa do świadczenia przedemerytalnego i natychmiast zaprzestał pobierać diety radnego. Organ II instancji przesłuchał H. S., który stwierdził, że jako pobierający świadczenie przedemerytalne nie miał obowiązku osobiście zgłaszać się do Powiatowego Urzędu Pracy w O. Nie mógł się więc zapoznać z informacją wywieszoną na tablicy ogłoszeń tego urzędu. Niezwłocznie po przekazaniu pisma Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...]r. Przewodniczącemu Rady Miejskiej w O., z informacją o zmianie przepisów ustawy (art. 37n), zaprzestał pobierać dietę radnego. W okresie od [...] r. do czasu nabycia prawa do emerytury, to jest do dnia [...]r., nie pobierał diet radnego. H. S.i podniósł też, że zgodnie z art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zwrotu nienależnie pobranego świadczenia można się domagać od osoby pouczonej o tym, że nie można równolegle pobierać świadczenia przedemerytalnego i diety radnego. Podkreślił, że od [...] r. jego sytuacja nie uległa zmianie. Nie zgłaszał się więc do urzędu pracy. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powołał się na art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (obowiązującym w okresie do dnia 31 maja 2004 r.). Według tego przepisu, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Na podstawie materiału sprawy organ II instancji potwierdził, że po wejściu w życie z dniem 1 kwietnia 2002 r. znowelizowanego przepisu art. 37n ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Powiatowy Urząd Pracy w O. nie poinformował niezwłocznie w formie pisemnej H. S. o tej nowelizacji. Przepis ten stanowił podstawę prawną do zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego w przypadku osiągnięcia miesięcznie przychodu przekraczającego [...]% zasiłku dla bezrobotnych, uzyskanego łącznie z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich oraz świadczenia przedemerytalnego. Organ II instancji podzielił jednak pogląd organu I instancji, że odwołujący się z racji pełnienia funkcji radnego Rady Miejskiej w O. posiadał wiedzę o zmianie powołanego wcześniej przepisu art. 37n ust.2 pkt 3 ustawy. Zatem wyjaśnienia składane przez niego nie są w pełni przekonujące i nie mogą go uwolnić od obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego. Nowelizacja art. 37 n ust. 2 pkt 3 ustawy była poza tym obszernie omawiana w środkach masowego przekazu. Zdaniem organu II instancji, zachodzi zatem uzasadnione prawdopodobieństwo posiadania przez H. S. znajomości przepisów prawa obowiązującego w spornym okresie. W konkluzji organ II instancji uznał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wykazało, że osiągnięte przez H. S. łączne przychody w okresie od [...] r. do [...]r. z tytułu pobieranego świadczenia przedemerytalnego oraz diet z tytułu pełnienia funkcji radnego, przekroczyły [...] % kwoty zasiłku. Należało zatem zobowiązać H. S. na podstawie art. 28 ust.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 30 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego za sporny okres, w łącznej kwocie [...]zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. S. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji jako wydanych z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, świadczenie można bowiem uznać za nienależne wyłącznie wtedy, gdy pobierający je był pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Obowiązek pouczenia spoczywał na Powiatowym Urzędzie Pracy. Jeśli nawet media informowały o zmianie stanu prawnego, nie zwalniało to urzędu pracy od tego obowiązku. Zamieszczenie stosownej informacji na tablicy ogłoszeń nie może być uznane za pouczenie. O prawnych okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego skarżący dowiedział się dopiero z treści pisma Powiatowego Urzędu Pracy w O., z dnia [...]r., skierowanego do Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. Po uzyskaniu tej informacji skarżący natychmiast zaprzestał pobierania diety radnego, wybierając korzystniejsze dla niego świadczenie przedemerytalne. Świadczenie przedemerytalne pobrane przez skarżącego w dobrej wierze nie jest świadczeniem nienależnym. Oświadczenie o zobowiązaniu się do zwrotu tego świadczenia z dnia [...]r. skarżący złożył pod wpływem błędu w rozumieniu art. 84 kodeksu cywilnego. Nie wiedział wtedy, że pobrane przez niego świadczenie nie jest nienależne i nie podlega zwrotowi. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W związku z tym, że w skardze H. S. podniósł te same argumenty co w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu O., organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze do Sądu zarzucił nienależyte wypełnienie obowiązku informacyjnego przez Powiatowy Urząd Pracy. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ administracji publicznej całokształtu okoliczności faktycznych i pranych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków stanowiących przedmiot postępowania (art. 9 kpa), powinien być rozumiany szeroko. Konsekwencją udowodnienia naruszenia tego obowiązku jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji. Dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy urzędnik stwierdza (powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, a nawet z ryzykiem wystąpienia takich skutków. Należy także zwrócić uwagę na zasadę ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, utrwaloną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego. Wynika z niej, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, że odnoszące się do niego działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. W badanej sprawie istotne znaczenie ma art. 28 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.). Stanowi on, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ust. 1 uważa się jednak świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (ust. 2 pkt 1). Obowiązek informowania pobierającego świadczenie przybrał tu postać kwalifikowaną pouczenia, wprowadzony przepisem prawa materialnego. Regulacja ta wyłącza stosowanie zasady domniemania powszechnej znajomości prawa opublikowanego w organie promulgacyjnym, jakim jest Dziennik Ustaw. Z przepisu art. 28 ustawy wynika obowiązek indywidualnego pouczenia osoby pobierającej świadczenie o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Błędne jest zatem przyjęcie w uzasadnieniach decyzji I i II instancji, że wywieszenie informacji w tym zakresie na tablicy ogłoszeń urzędu pracy czy też poinformowanie przez środki masowego przekazu spełniają warunek pouczenia osoby zainteresowanej. Sąd nie podziela także poglądu organu II instancji, że radny jako osoba sprawująca urząd publiczny powinien był znać treść powołanego przepisu art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W obowiązującym prawie brak jest regulacji pozwalającej na przyjęcie takiego domniemania. Decyzje obydwu instancji w badanej sprawie oparte na takich założeniach zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Można przyjąć, że dopiero pismo z dnia [...] r., Powiatowego Urzędu Pracy w O. skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w O., spełniło ustawowe wymogi omawianego pouczenia, kiedy to skarżący zrezygnował z pobierania diety radnego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.