IV SA/Wr 864/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska (spr. ) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej oddala skargę Przedmiotem skargi A. S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...], Nr [...] w sprawie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej wnioskowanej na dzieci S. i R. S. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem A. S. z dnia [...] o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla jej dzieci S. S. i R. S. Organ I instancji wyżej oznaczoną decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 , 2, art. 8 ust. 1 ,2 art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o postępowaniu) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz. U. Nr 105, poz. 882 ze zm.) odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej S. i R. S. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy art. 7 i 8 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, określające przesłanki których spełnienie umożliwia przyznanie zaliczki alimentacyjnej oraz wskazujące na jej wysokość. Wskazał także na przepis art. 29 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy , wedle którego osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim, nabywa prawo do zaliczki przez okres jednego roku, jeżeli osoba pozostająca w związku małżeńskim złożyła do sądu pozew o rozwód albo separację i spełnione są pozostałe warunki określone w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1a w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika zamieszkałego za granicą Rzeczpospolitej Polskiej osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacje. Zdaniem organu I instancji A. S. nie spełniła wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie zaliczek na dzieci, bowiem nie wykazała, że w kraju bądź poza jego granicami prowadzone jest postępowanie wobec ojca dzieci D. S. związane z egzekwowaniem alimentów. W ocenie organu z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Sądu Okręgowego w L. wynika, że do czasu wydania zarządzenia nie wystąpiły nowe okoliczności. Natomiast obowiązujące przepisy jasno określają katalog niezbędnych dokumentów uprawniających do pobierania zaliczki, wobec czego nie ma znaczenia w sprawie załączone o akt przez wnioskodawczynię stanowisko wrażone w piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej,. W odwołaniu od decyzji I instancji A. S. podniosła, że decyzja ta jest krzywdząca, zważywszy , że od pobierała na dzieci alimenty z Funduszu Świadczeń Alimentacyjnych, zaś po jego likwidacji sprawę przejął Sąd Okręgowy, którego brak działania przyczynił się do nieprzyznania zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem odwołującej niewykonalność egzekucji alimentów z uwagi na brak informacji na temat adresu dłużnika jest równoznaczne z nieściągalnością i bezskutecznością egzekucji, co jak wskazała potwierdza pismo z Departamentu Świadczeń Rodzinnych. Organ odwoławczy w motywach decyzji ostatecznej stwierdził , że problematykę świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej reguluje ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.). Zaliczkę alimentacyjną w rozumieniu ustawy (art. 2 pkt 7) stanowi kwota wypłacona przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, o ile dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...]. Mimo spełnienia kryterium dochodowego, a także warunku bezskutecznej egzekucji zaliczka alimentacyjna nie zostanie przyznana, jeżeli osoba uprawniona przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej; zawarła związek małżeński; jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej - zgodnie z wzorem tego wniosku stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz. U. Nr 105, poz. 882) - wypełnia pełnoletnia osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na postawie tytułu wykonawczego, osoba ucząca się w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992) albo osoba samotnie wychowująca osobę niepełnoletnią, uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Zwrócił uwagę na to , że A. S. wnioskiem z dnia [...] domagała się ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej na dwoje dzieci, tj.:- S. S. ur. [...] i R. S. ur. [...]. Natomiast organ I instancji uznał A. S. jako stronę postępowania nie tylko w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej na rzecz małoletniego R. S., ale również na rzecz jej pełnoletniej córki S. S. Zdaniem Kolegium organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję istotnie naruszył przepisy procesowe , zaś charakter tych naruszeń powoduje uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Według organu odwoławczego udzielenie przez S. S. pełnomocnictwa A. S., do jej reprezentowania w sprawie o udzielenie zaliczki alimentacyjnej, nie sanowałoby przedmiotowego postępowania, bowiem ustawodawca precyzyjne wskazał osoby, które wypełniają wniosek o ustalenie prawa do zaliczki, z uwagi na informacje, jakie osoba ubiegająca się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej musi podać wypełniając przedmiotowy wniosek. Niewątpliwie informacje o których mowa w pkt. 2 części II wniosku (oświadczenie służące ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej) winny zostać złożone jedynie przez pełnoletnią osobę uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej. Nadto organ II instancji wskazał na przepis art. 32 Kpa mówiący o ograniczonej możliwości działania strony przez pełnomocnika. Zgodnie z jego brzmieniem strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten wyłącza możliwość działania pełnomocnika z uwagi na charakter czynności podejmowanych w postępowaniu. Osobiste działanie strony w toku postępowania może być wymagane z mocy przepisów prawa, może wynikać z postanowień organu prowadzącego postępowanie, albo jest powodowane samą naturą czynności procesowych. Zdaniem Kolegium dokumenty zgromadzone w sprawie przedłożone z odwołaniem A. S. uzasadniają twierdzenie, że organ I instancji zupełnie pominął analizę treści wniosku, z którym wystąpiła A. S. W efekcie tego wydał decyzję w sprawie, która dotyczy nie tylko A. S. - jako strony postępowania w sprawie o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na małoletniego R. S., ale również w sprawie, w których A. S. nie miała przymiotu strony, bowiem tylko S. S. - jako osobie pełnoletniej mogą przysługiwać uprawnienia strony w postępowaniu uregulowanym powołaną wcześniej ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. W skardze na decyzję ostateczną A. S. ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu . Nadto skarżąca podniosła, że Kolegium niezasadnie nie odniosło się do meritum sprawy , orzekając o uchyleniu decyzji I instancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony takie działanie powoduje niepotrzebną zwłokę w załatwieniu sprawy. Dodatkowo podniosła , że zarabia [...] netto, w związku z czym znajduje się szczególne trudnej sytuacji materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec sformułowanego w skardze wniosku skarżącej o "pozytywne rozpatrzenie prośby na rzecz jej pełnoletniej córki S. i nieletniego syna R." wskazać na wstępie należy, kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ono opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy , że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z tym ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadza się w pierwszej kolejności do stwierdzenia , czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o takim charakterze, bowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji . Nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy , nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji . Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma więc kompetencje kasacyjne . Zaakcentowano to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.08. 1987r. sygn. akt IVSA385/87, stwierdzając , że " organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie". Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może być podjęta tylko w sytuacji , która została określona w art.138§2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy . Nie jest zatem dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca. W tym miejscu wypada przytoczyć brzmienie przepisu art. 138 §2 kpa , wedle którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać , jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego ,że możliwość wydania decyzji o charakterze kasacyjnym ograniczona została do przypadków , gdy zostaną spełnione przesłanki w nim określone. Wobec tego dokonując oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., czyli czy organ odwoławczy uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, że uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień proceduralnych, że można je określić mianem rażących. Analizując pod takim kątem decyzję , będącą przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji, według którego istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego w postępowaniu przed organem I instancji dające podstawę do zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2. k.p.a. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) (zwanej dalej ustawą), określające z jednej strony zasady postępowania wobec osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego , jeżeli egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna, a z drugiej strony zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego , którego egzekucja jest bezskuteczna. Przepisy omawianej ustawy precyzują również szereg proceduralnych aspektów dotyczących przyznania przedmiotowej zaliczki, w tym również kwestię wszczęcia postępowania, które zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 tej ustawy wszczynane jest na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego. Natomiast osobą uprawnioną zgodnie z przepisem art. 2 ust. 5 cytowanej ustawy jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli : - osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, -osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostająca w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, - jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie zgodnie z art. 7. ust. 1 cytowanej ustawy zaliczka alimentacyjna, zwana dalej "zaliczką", przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Ponadto w sprawie ustalania prawa do zaliczki alimentacyjnej na podstawie art. 17 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz. U. Nr 105, poz. 882 ze zm.) w którego Załączniku Nr 1 określono wzór wniosku . o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym ustalenie prawa do zaliczki następuje na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego. Przedmiotowy wniosek w części II zawiera oświadczenie służące ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej w pkt 1 składane przez przedstawiciela ustawowego lub opiekuna osoby uprawnionej, w pkt 2 składane przez pełnoletnią osobę uprawnioną lub osobę uczącą się, zgodnie z rozróżnieniem zawartym w art. 2 ust. 5 oraz art. 7 ust. 1 ustawy. W świetle powyższego unormowania trafnie organ odwoławczy zauważył, że wnioskiem z dnia [...] skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na rzecz niepełnoletniego R. S., jak również pełnoletniej S. S., bowiem wyłącznie pod oświadczeniem zawarte w pkt 1 części II wniosku znajduje się podpis skarżącej. Tym samym bezpodstawne było uznanie przez organ I instancji A. S. za stronę postępowania w sprawie ustalenia zaliczki alimentacyjnej na rzecz pełnoletniej S. S. Również ma rację organ odwoławczy kiedy stwierdza , że nawet udzielenie pełnomocnictwa skarżącej przez jej pełnoletnią córkę nie mogłoby w realiach rozpatrywanej sprawy sanować postępowania, bowiem zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są z tą ustawą sprzeczne, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z tym w postępowaniu wszczętym przedmiotowym wnioskiem znajduje również zastosowanie przepis art. 32 k.p.a., który wyłącza możliwość działania pełnomocnika z uwagi na charakter czynności podejmowanych w postępowaniu. Regulacje zawarte w aktach normujących postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej bezspornie wymagają osobistego działania strony, gdyż sama czynność procesowa jaką jest złożenie oświadczenia z natury rzeczy wymaga osobistego działania strony. W warunkach badanej sprawy S. S. jako osoba uprawniona do złożenia wniosku o prawa do zaliczki alimentacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 5 lit. c powołanej wyżej ustawy w ogóle nie brała udziału postępowaniu administracyjnym i nie składała żadnych oświadczeń. Wobec tego prawidłowo organ II instancji ocenił stan faktyczny w sprawie , stwierdzając ,że oświadczenie służące ustaleniu prawa do zaliczki alimentacyjnej winny być złożone jedynie przez pełnoletnią osobę uprawnioną do złożenia zaliczki. Brak w tym zakresie odpowiedniego , prawidłowego pod względem formalnym wniosku wyklucza orzekanie o nim i zasadnie organ odwoławczy zastosował regulację z art. 138 § 2,k.p.a. albowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas , gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w sposób wadliwy ( por. wyrok NSA z dnia 13.02.202r. sygn. akt VSA 1680/01) . Stwierdzenie powyższego przez organ II instancji czyniło więc przedwczesnym merytoryczne ustosunkowanie się do żądań przedmiotowego wniosku. Dopiero bowiem prawidłowo wypełniony wniosek przez uprawnioną do tego osobę może stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie . W związku z tym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącej podnoszący, że zaskarżone rozstrzygnięcia bez merytorycznego załatwienia sprawy jest niezasadne. Jedynie marginalnie zauważyć wypada, że uwzględnienie skargi w rozpatrywanej sprawie w istocie oznaczałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego korzystnej dla skarżącej (bo uwzględniającej jej odwołanie) decyzji i pozostawienie w obrocie prawnym niekorzystnej dla niej decyzji organu pierwszej instancji, co prowadziłoby w istocie do takich samych skutków, jakie spowodowała zaskarżona decyzja, to jest konieczność ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszyło prawa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.