IV SA/Wr 875/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 875/14 | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 28 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, , Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant, Paulina Szpakowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r., sprawy ze skargi Z. R., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] września 2014 r. nr [...], w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, , oddala skargę, , Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Administratora Działu Świadczeń - Sekcji Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]), wstrzymującej z dniem 1 sierpnia 2014 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego, na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), - art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966, z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. został przyznany Z. R. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 maja 2014 r. r. do dnia 31 października 2014 r. Pismem z dnia 18 lipca 2014 r. zarządca domu poinformował, że od dnia 1 maja 2014 r. strona nie opłaca bieżących należności za zajmowany lokal mieszkalny. Na skutek tego zawiadomienia zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, o czym strona została zawiadomiona. W treści tego pisma organ wezwał jednocześnie Z. R. do wypowiedzenia się w sprawie zaległości w opłatach mieszkaniowych oraz do dostarczenia zaświadczenia wydanego przez zarządcę domu, w razie uregulowania wskazanych zaległości. Z uwagi na niedostarczenie w wyznaczonym terminie zaświadczenia o uregulowaniu zaległości w opłatach mieszkaniowych, organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. - działając na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - wstrzymał wypłatę wyżej wymienionemu dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. R. wskazał m. in. "Domagam się! 1. Stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia w obu decyzjach z dnia [...] maja 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. i wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 2 kpa. oraz 2. Zmiany bądź uchylenia w oparciu o art. 154 k.p.a. i przyznania mi 100% dodatku mieszkaniowego, ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego." W uzasadnieniu żądania stwierdził: "Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. organ pomocowy przyznał mi dodatek mieszkaniowy dla gospodarstwa jednoosobowego do lokalu o normatywnej powierzchni użytkowej 25,30 m2 w wysokości 70% wydatków mieszkaniowych uzasadniając to, iż tylko w takiej części może być przyznany zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. nr 71, poz. 734 ze zmianami). Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] organ orzekł o wstrzymaniu wcześniej przyznanego dodatku z dniem 1 maja 2014 r. Twierdząc, że uczynił to w związku z nieuregulowaniem zaległości za czynsz w trakcie obowiązywania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Należy uznać, iż jest to niezgodne z prawem, gdyż narusza Ustawę o pomocy społecznej i Ustawę Zasadnicza R. P. oraz Uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2010 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśniło, że wniesienie w ustawowym terminie do złożenia odwołania żądania, z którego treści wynika, iż wnoszący je podmiot jest niezadowolony z wydanej decyzji nieostatecznej, powoduje bezwzględny obowiązek organu administracyjnego zakwalifikowania tej czynności procesowej, jako odwołania. Pogląd taki został wyrażony w orzecznictwie, m. in. przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1996 r. (III ARN 14/96). Pomimo zatem braku precyzyjnego wskazania, że pismo z dnia 28 sierpnia 2014 r. jest odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r., to jednak wola zaskarżenia tejże decyzji jest w nim w sposób dostateczny wyrażona. Podkreśliło też, że o charakterze prawnym pisma świadczy jego treść, a nie nadana mu forma czy tym bardziej nazwa. Skoro zatem Z. R., w terminie otwartym na wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego, wystąpił do Kolegium z podaniem zatytułowanym "Skarga", i określił jako przedmiot zaskarżenia "... decyzję (...) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.", to obowiązkiem Kolegium, wynikającym m. in. z art. 234 pkt 1 K.p.a., było rozpatrzenie tego podania jako odwołania. Podało, że z dokonanych przez Kolegium ustaleń w tej sprawie wynika, że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu pierwszej instancji o wstrzymaniu z dniem 1 sierpnia 2014 r., wypłaty dodatku mieszkaniowego, przyznanego odwołującemu się decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Podstawę materialnoprawną pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia stanowi art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tego przepisu, w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3. miesięcy, od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu poprzednim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Z kolei, według art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące. Przewidziana w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych sankcja stanowi środek dyscyplinujący osoby pobierające dodatek mieszkaniowy, a stwierdzenie, że osoba pobierająca to świadczenie nie uiściła kwoty stanowiącej jej udział własny w opłatach mieszkaniowych za okres dwóch pełnych miesięcy, nakazuje organowi wstrzymać wypłatę dodatku mieszkaniowego, bez względu na przyczynę zaistniałych zaległości. Obowiązek zastosowania wspomnianego przepisu wynika wyłącznie ze stwierdzenia zalegania w opłatach, przy czym nie jest wymagane ustalenie przyczyn takiego stanu rzeczy, a decyzja w tym zakresie nie ma charakteru uznaniowego. Dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych niezbędnym jest bezspornie ustalenie, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny oraz, że istnieją nieuregulowane (na dany okres) zaległości. W tej sprawie organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny ustalił, że dyspozycja art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych została spełniona. Zarząd [...] (zarządca domu), pismem z dnia 18 lipca 2014 r. zawiadomił organ pierwszej instancji, że Z. R. nie uregulował na bieżąco należnej - ponad przyznany dodatek mieszkaniowy - części opłat za lokal mieszkalny. Z załączonej do tegoż pisma tabeli wynika, że zaległości te obejmują pełne dwa miesiące i dotyczą okresu, na który został przyznany dodatek. Odwołujący się nie przedstawił w terminie wyznaczonym przez organ pierwszej instancji zaświadczenia o uregulowaniu zaległości w opłatach mieszkaniowych, które powstały w okresie korzystania z dodatku mieszkaniowego, przyznanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., ani innego dokumentu, z którego by to wynikało. Także w odwołaniu nie wskazał, aby powstałe zaległości zostały uregulowane. Podkreślić wypada, że odwołujący się nie poddał również w wątpliwość istnienia zaległości. Zatem w dniu wydania zakwestionowanej decyzji, tj. [...] sierpnia 2014r., istniały bezspornie postawy do wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, z dniem 1 sierpnia 2014 r. Podkreślić trzeba, że wskutek nieopłacania przez Z. R. jego udziału w opłatach miesięcznych za lokal mieszkalny organ pierwszej instancji miał ustawowy nakaz wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii przyznania dodatku mieszkaniowego w 100 %, tj. na pokrycie całości wydatków mieszkaniowych, zauważyć trzeba, że dodatek mieszkaniowy, jak sama nazwa wskazuje, jest świadczeniem uzupełniającym własne wydatki zajmującego mieszkanie. Według przepisu art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać - co do zasady - 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych nie może zatem przyznać wyższego dodatku mieszkaniowego niż w kwocie odpowiadającej 70% wydatków mieszkaniowych. Ta uwaga ma przy tym charakter wyłącznie informacyjny, bowiem objętym niniejszą decyzją przedmiotem postępowania przed Kolegium, nie była sprawa przyznania dodatku, lecz sprawa wstrzymania wypłaty dodatku. Dalej, w żaden sposób organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów ustawy o pomocy społecznej, bowiem ani orzekanie o przyznaniu, ani orzekanie o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego nie odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, lecz wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W żadnym związku z rozpatrywaną sprawą nie pozostaje uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie W. lub jej jednostkom podległym oraz wskazania organu i osób do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 60, poz. 929 z późn. zm.). Można tu wyjaśnić, że jeśli odwołujący się ma jakieś zaległości w rozumieniu i zakresie tej uchwały (np. zaległości czynszowe), to może wystąpić w trybie ww. uchwały o ulgi w spłacie owych zaległości. Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP. Nie jest rolą organów administracji kontestowanie konstytucyjności przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ich rolą jest wyłącznie stosowanie przepisów tej ustawy, w zakresie właściwości tych organów. Wyjaśniło, że sprawy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania dodatku (w pierwszej instancji: z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...]), wznowienia postępowania w tej sprawie oraz zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., rozpatrywane będą w odrębnych postępowaniach. Zauważyło jednak, że o wznowienie postępowania m.in. w tej samej sprawie, Z. R. wystąpił już w podaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r. Skargę na powyższą decyzję a także na inne postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. złożył Z. R. Wniósł o uchylenie wydanych orzeczeń i wznowienie postępowania. Podał, że domaga się wznowienia postępowania "w głównej mierze w trybie art. 145 § 2 k.p.a., gdyż wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia zagrożenia dla życia i zdrowia mojego wywołanego wydanymi w sprawie decyzjami organów administracyjnych, na których treść zdaniem skarżącego miało także wpływ dokonane przestępstwo, które nie może być zakończone wyrokiem, bowiem czyn ten nie podlega weryfikacji sądów karnych czy prokuratury". Zagrożenie życia jest niewątpliwe, bo dochód jaki otrzymał z Powiatowego Urzędu Pracy w listopadzie 2013 r. to kwota 988 zł, która jest niewystarczająca na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych i życiowych człowieka przez kolejne następne 12 miesięcy. Decyzjami MOPS wstrzymano wypłatę dodatków mieszkaniowych i Gmina wystąpiła z pozwem o zapłatę, co pogorszyło jego sytuację i stwarza kolejne zagrożenie dla zdrowia i życia. W uzasadnieniu wskazał, że w "decyzji Kolegium z dnia [...] września 2014 r. w sprawie na decyzję MOPS z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego napisano, iż organ administracji publicznej nie naruszył przepisów ustawy o pomocy społecznej, gdyż wstrzymanie wypłaty dodatku mieszkaniowego nie odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, lecz jedynie na podstawie przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Rolą organów administracyjnych jest wyłącznie stosowanie przepisów jedynie tej ustawy, które są w zakresie ich właściwości." W dalszej części skargi zainteresowany odniósł się do postanowień SKO we W. odmawiających wznowienia postępowania i przedstawił swoje stanowisko w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana w naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Kontrola Sądu oparta na wskazanych przepisach daje podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wstrzymującą z dniem 1 sierpnia 2014 r. wypłatę skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Mówi on, że w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie wpłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego zatrzymuje się w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi z ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 4 tejże ustawy pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące. (...). Powołany ostatnio artykuł (art. 8 ust. 4) nakłada obowiązek na osobę pobierającą należności do powiadomienia organu przyznającego dodatki o wystąpieniu zaległości. Jak wynika z dalszej części tego przepisu nie zrealizowanie powyższego obowiązku powoduje dla pobierającego należności konsekwencje finansowe. Takie powiadomienie otrzymał organ przyznający dodatek odnośnie zaległości mieszkaniowych skarżącego. Podstawą do zastosowania art. 7 ust. 11 ustawy czyli wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego jak wynika z jego treści, jest nie wpłacanie na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny. W sytuacji wniesienia skargi na decyzję w tym przedmiocie podstawowym zadaniem Sądu (a wcześniej organów) jest ustalenie, czy takie zaległości zaistniały. Stwierdzenie takiego faktu powoduje obowiązek wydania decyzji co wynika z powołanego wyżej przepisu. Zasadnicze okoliczności w sprawie, to znaczy brak wpłat należności za mieszkanie przez skarżącego są niesporne. Zarząd [...] Jednostka Budżetowa Gminy W. pismem z dnia 18 lipca 2014 r. zawiadomił Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Dział Świadczeń, Sekcję Dodatków Mieszkaniowych we W. ul. [...], że skarżący nie opłaca należnej części opłat od 1 maja 2014 r. Skarżący nie okazał żadnego dowodu, który potwierdziłby wpłaty, nie zakwestionował wskazanych twierdzeń organu. W tych warunkach należy uznać, że zaskarżona decyzja nie uchybia prawu, jest zgodna z prawem. Należy też zauważyć, że skarga nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów. W zasadniczej swojej części odnosi się do postanowień odmawiających wznowienia postępowania w sprawach, które nie są przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu. Odnośnie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2014 r. (będącej przedmiotem skargi) to z informacji uzyskanej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. – pismo z dnia 5 marca 2015 r. – (karta 20 akt sprawy) wynika, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zakończyło się postanowieniem tegoż Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]) utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]), odmawiające wznowienia postępowania. Zauważyć też należy, że trafne są uwagi organu II instancji odnośnie zarzutów skarżącego, iż wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego powinien być rozpoznany w ramach ustawy o pomocy społecznej. Postępowanie odnośnie tej kwestii uregulowane zostało w omawianej ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Są to przepisy szczególne w stosunku do ustawy o pomocy społecznej. Zgodzić się również należy, że z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2010 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak wyżej.