IV SA/Wr 891/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie WSA Wanda Wiatkowska-Ilków WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Oleśnickiego z dnia 27 września 2004 r. Nr XX/142/2004 w przedmiocie określenia warunków zwalniania rodziców z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej I. stwierdza nieważność § 2 oraz § 3 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżone przepisy uchwały nie podlegają wykonaniu. III. zasądza od Powiatu Oleśnickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu Oleśnickiego z dnia 27 września 2004 r., Nr XX/142/2004, w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, wnioskując o stwierdzenie nieważności § 2 i § 3 tej uchwały. Badając legalność uchwały wojewoda stwierdził, że: - § 2 uchwały w sposób istotny narusza art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; - § 3 w sposób istotny narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w korelacji z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.). Organ nadzoru stwierdził, że Rada Powiatu, na podstawie upoważnienia z art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, określiła w zaskarżonej uchwale warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców dziecka, osoby pełnoletniej lub jej rodziców, a także opiekunów prawnych lub kuratorów od opłat za pobyt ich dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczej. Przed szczegółową oceną zgodności z prawem § 2 uchwały, organ nadzoru powołał treść tego przpisu, zgodnie z którym: "Podstawą wydania decyzji o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce jest trudna sytuacja materialna osób zobowiązanych potwierdzona: 1) wywiadem środowiskowym, 2) zaświadczeniami o dochodach, 3) innymi dokumentami potwierdzającymi zaistnienie okoliczności uzasadniających zwolnienie." Skarżący powołał się na art. 7 kpa, stanowiący, że organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie środki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis ten ustanawia zasadę prawdy obiektywnej. Nakłada ona na organ administracji publicznej obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa." Ta naczelna zasada postępowania administracyjnego realizuje się w toku postępowania dowodowego. Organ administracji publicznej działając w oparciu o zebrane dowody dąży do wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Według art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Zwrot "w szczególności" świadczy o tym, że jest to wyliczenie przykładowe. Skarżący powołał się też na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r. (sygn. P 1/87/2), gdzie stwierdzono, że: "Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, 76, 77 § 3 i art. 86). Jakiekolwiek ograniczenie w tym zakresie może wynikać tylko z przepisów ustawowych." Skarżący podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej wprowadza w art. 106 ust. 4 jeden obligatoryjny środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji w sprawie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się mianowicie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wprowadzenie tego obligatoryjnego środka dowodowego nie daje jednak podstaw do wyłączenia możliwości stosowania innych środków dowodowych. Organ administracji publicznej ustalając sytuację materialną, zdrowotną, rodzinną danej osoby lub rodziny, zawsze zatem przeprowadza wywiad środowiskowy. Stosuje też jednak inne środki dowodowe, jeżeli jest to konieczne do wyjaśnienia danej okoliczności faktycznej. Rada Powiatu w § 2 uchwały ustanowiła natomiast zamknięty katalog środków dowodowych. Są to wywiad środowiskowy, zaświadczenie o dochodach, inne dokumenty potwierdzające zaistnienie okoliczności uzasadniających zwolnienie, w oparciu o które można dowodzić trudnej sytuacji materialnej osób zobowiązanych. Koliduje to z otwartym systemem środków dowodowych kpa. Może to prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Niekiedy z okoliczności sprawy wynika konieczność skorzystania z innych środków dowodowych niż wyliczone w powołanym przepisie § 2 uchwały, np. z zeznań świadków lub opinii biegłych. Treść § 2 natomiast taką możliwość wyłącza. W związku z powyższym skarżący uznaje, że w tym zakresie art. 75 § 1 kpa został naruszony w sposób istotny. Uchwała w § 3 stanowi, że "Decyzję o całkowitym lub częściowym zwolnieniu osób zobowiązanych z opłat za pobyt dziecka w placówce wydaje się na wniosek lub z urzędu". Jest to powtórzenie normy prawnej z art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, według którego: "Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby". Skarżący podkreślił, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie w przepisach stanowionych przez Radę Powiatu, jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Zakaz taki wynika z treści § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, który expressis verbis stanowi: "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". Skarżący powołał się też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjny, który w wyroku z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. Akt. II S.A. 99/92 stwierdził, że: "uchwala rady miejskiej nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w ustawie. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację, skarżący stwierdził, że skarga jest zasadna i celowa. Powiat Oleśnicki w odpowiedzi na skargę Wojewody Dolnośląskiego wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej § 3 uchwały. Powiat uznał natomiast za uzasadniony zarzut naruszenia art. 75 § 1 kpa przez § 2 uchwały, dotyczący ustanowienia przez Radę Powiatu zamkniętego katalogu środków dowodowych, służących ustaleniu sytuacji materialnej osoby zobowiązanej w § 3 zaskarżonej uchwały. Powiat zobowiązał się także uwzględnić treść zarzutu poprzez stosowną nowelizację zaskarżonej uchwały. Powiat Oleśnicki nie zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia przez § 3 zaskarżanej uchwały art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, a także § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w korelacji z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Zdaniem powiatu skarżący niesłusznie przyjął, że § 3 uchwały stanowi powtórzenie art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Powiatu zarzut ten jest nietrafiony, chociaż słuszny w zakresie argumentacji i oparty na prawidłowej interpretacji przepisów. Art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej daje staroście kompetencje do wydawania na wniosek łub z urzędu decyzji o zwolnieniu częściowym z opłat lub odstąpieniu od ich ustalania. Według § 3 uchwały starosta uzyskał natomiast kompetencję do zwalniania w całości z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Przepis ten nie reguluje warunków odstąpienia od ich ustalania. Zdaniem powiatu nie można więc stwierdzić, iż § 3 zaskarżonej uchwały powtarza normy art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego, zdaniem Powiatu Oleśnickiego, wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisowi temu nie można bowiem zarzucić, że w sposób istotny narusza przepisy przywołane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady powiatu jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może jednak zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko z powodu niezgodny aktu z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu są określone w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Według tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Samorząd terytorialny jako element władzy wykonawczej w państwie wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność prawną w zakresie przyznanych im uprawnień, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji oraz z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, działalność ta podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności wskazanych tam organów administracji rządowej. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Według powołanego art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady powiatu dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, wojewoda zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Stanowienia aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja częściowo reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, częściowo zaś odsyła do ustawy zwykłej, między innymi do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze do ustawy o samorządzie powiatowym i do innych ustaw oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Niesporne w sprawie jest zakwalifikowanie tej uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż zawiera powszechnie obowiązujące na terenie powiatu, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest także przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień osób prywatnych - osób zobowiązanych do uiszczania opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy dokonać wykładni przepisów art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, według którego rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1. Przepis ten określa kompetencję prawotwórczą rady powiatu odniesioną zakresowo do ustawowej regulacji materialnoprawnej. Nie upoważnia natomiast do unormowania spraw o charakterze proceduralnym. Zaskarżony § 2 uchwały ma charakter proceduralny. Jest ponadto sprzeczny z przepisami kpa powołanymi w skardze. Stąd też zarzuty skargi co do sprzeczności z prawem tego przepisu Sąd uznał jako zasadne. Nowelizacja tego przepisu, dokonana uchwałą nr XXIV/167/2005 Rady Powiatu Oleśnickiego z dnia 8 lutego 2005 r. także wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Ocenę zgodności § 3 uchwały z prawem należy odnieść do przepisu art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, według którego starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Przepis § 3 uchwały o treści: "Decyzję o całkowitym lub częściowym zwolnieniu osób zobowiązanych z opłat za pobyt dziecka w placówce wydaje się na wniosek lub z urzędu" stanowi w zakresie dotyczącym inicjatywy wydania decyzji, powtórzenie normy prawnej wyrażonej w powołanym przepisie 81 ust. 4 ustawy. Powtarzanie norm ustawowych w treści aktów prawa miejscowego jest natomiast niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Wynika to z powołanych w skardze przepisów "Zasad techniki prawodawczej" oraz z ustalonego orzecznictwa sądowego. W tym stanie rzeczy istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi. Zatem zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.