IV SA/Wr 892/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie WSA Wanda Wiatkowska-Ilków WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Oleśnickiego z dnia 27 września 2004 r. Nr XX/141/2004 w przedmiocie określenia zasad zwalniania rodziców z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej I. stwierdza nieważność § 3 oraz § 4 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżone przepisy uchwały nie podlegają wykonaniu. III. zasądza od Powiatu Oleśnickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu Oleśnickiego z dnia 27 września 2004 r., Nr XX/141/2004, w sprawie określenia warunków częściowego i całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej, wnioskując o stwierdzenie nieważności § 3 i § 4 tej uchwały. Badając legalność uchwały wojewoda stwierdził, że: - § 3 uchwały w sposób istotny narusza art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; - § 4 w sposób istotny narusza art. 79 ust. 5 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.). Organ nadzoru stwierdził, że Rada Powiatu, działając w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, określiła w uchwale Nr XX/141/2004 warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców od opłat za pobyt ich dzieci lub osób pełnoletnich w rodzinie zastępczej. Organ nadzoru odniósł się do § 3 tej uchwały stanowiącego: "Podstawą wydania decyzji o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłat za pobyt dziecka w rodzime zastępczej jest trudna sytuacja materialna osób zobowiązanych potwierdzona: 1) wywiadem środowiskowym, 2) zaświadczeniami o dochodach, 3) innymi dokumentami potwierdzającymi zaistnienie okoliczności uzasadniających zwolnienie". Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 kpa, organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie środki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada ta jest uznawana przez doktrynę za naczelną zasadę postępowania administracyjnego. Jest realizowana w toku postępowania dowodowego, kiedy organ administracji publicznej działając w oparciu o zebrane dowody dąży do wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Stosownie do brzmienia art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Jest to oczywiście wyliczenie przykładowe. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Organ nadzoru powołał się też na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 10 czerwca 1987 r. (P 1/87/2), który stwierdził, iż: "Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, 76, 77 § 3 i art. 86). Jakiekolwiek ograniczenie w tym zakresie może wynikać tylko z przepisów ustawowych." Organ nadzoru wskazał na art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który wprowadza jeden obligatoryjny środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego. Stanowi się w tym przepisie, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zatem wywiad środowiskowy zawsze poprzedza wydanie decyzji o przyznaniu lub o odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem biletu kredytowego. Regulacja ta, zdaniem organu nadzoru, nie daje jednak podstaw do wyłączenia możliwości stosowania innych środków dowodowych. Organ administracji publicznej ustalając sytuację materialną, zdrowotną, rodzinną danej osoby lub rodziny zawsze przeprowadzi wywiad środowiskowy, ale także stosuje także inne środki dowodowe, jeżeli okaże się to konieczne do wyjaśnienia danej okoliczności faktycznej. Rada Powiatu w § 3 uchwały ustanowiła natomiast zamknięty katalog środków dowodowych, służących ustaleniu sytuacji materialnej osoby zobowiązanej. Są nimi: wywiad środowiskowy, zaświadczenie o dochodach i inne dokumenty potwierdzające zaistnienie okoliczności uzasadniających zwolnienie. Tylko więc w oparciu o te środki można by dowodzić trudnej sytuacji materialnej osób zobowiązanych. Godzi to w otwarty system środków dowodowych kpa. Może także prowadzić do naruszenia naczelnej zasady postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej. Według organu nadzoru niekiedy okoliczność faktyczna, taka jak trudna sytuacja materialna rodziny, będzie wymagała sięgnięcia po inne środki dowodowe niż wywiad środowiskowy, np. zaświadczenie o dochodach czy inne dokumenty potwierdzające zaistnienie okoliczności uzasadniających zwolnienie. Treść przepisu § 3 wyłącza taką możliwość. Sprawia to, zdaniem organu nadzoru, że art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego został naruszony w sposób istotny. W dalszej części skargi organ nadzoru powołał zaskarżony § 4 pkt 1), 2) i 3) uchwały: "Decyzję o całkowitym łub częściowym zwolnieniu rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wydaje się na wniosek rodziców lub z urzędu uwzględniając następujące zasady: 1) zwalnia się całkowicie z obowiązku opłaty, rodziców, których dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, 2) zwalnia się częściowo z obowiązku opłat rodziców, których dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego określonego w ustawie, w przypadku gdy: a) dochód rodziców wynosi od 100% do 150% kryterium dochodowego wysokość zwolnienia ustala się w granicach od 90% do 100% opłaty, b) dochód rodziców wynosi od 151% do 200% kryterium dochodowego wysokość zwolnienia ustała się w granicach 70% do 90% opłaty, c) dochód rodziców wynosi od 201% do 250% kryterium dochodowego wysokość zwolnienia ustała się w granicach od 50% do 70% opłaty, d) przy dochodzie powyżej 250% kryterium dochodowego wysokość zwolnienia może wynosić do 50% opłaty. 3) przy częściowym zwalnianiu rodziców z opłat, wysokość zwolnienia ustala się w ten sposób, aby kwota naliczonej odpłatności nie spowodowała obniżenia dochodów rodziców poniżej kryterium dochodowego". Organ nadzoru podkreślił, że w tym przepisie uchwały rada powiatu ustanowiła warunki obligatoryjnego - całkowitego i częściowego zwalniania z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej. Oznacza to, że ilekroć spełnione są określone w uchwale warunki, to powinno nastąpić zwolnienie częściowe lub całkowite. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, rada powiatu w uchwale określa natomiast warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat, o których mowa w ust. 1, czyli za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej, o której mowa w art. 78 ust. 5. Z treści tego przepisu ustawy wynika, że do kompetencji rady powiatu należy ustalenie, jakie mają być warunki zwolnienia z tych opłat. Chodzi o przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przez starostę przy udzielaniu zwolnień. W oparciu o art. 79 ust. 2 ustawy decyzję administracyjną o wysokości tej opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Ustawodawca w art. 79 ust. 3 stwierdza, że starosta, ustalając wysokość opłaty uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że w art. 79 ust. 5 przyjęto, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. W ust. 2 tego artykułu przyznano radzie powiatu kompetencję do określenia warunków zwalniania z opłat, dokonywanego przez starostę. Z treści powyższych przepisów wynika, że radzie powiatu przyznane zostało uprawnienie do ustalenia warunków, pod jakimi przyznawane będą zwolnienia, o których mówi art. 79 ust. 5 ustawy. Chodzi więc o okoliczności odnoszące się do sytuacji materialnej rodziny, będących podstawą zwolnienia. Rada powiatu, podejmując uchwałę dotyczącą warunków zwolnień uwzględnia zatem takie przesłanki, które odnoszą się do sytuacji materialnej rodziny lub osoby. Zdaniem organu nadzoru, norma kompetencyjna, w oparciu o która podjęto uchwałę, nie daje podstaw do wprowadzania przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwalniania z opłat. Rada określa jedynie kryteria zwolnień bez możliwości różnicowania, kiedy zwolnienie ma charakter obligatoryjny, a kiedy fakultatywny. Organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 79 ust. 5 starosta wydając decyzję w przedmiocie zwolnienia kieruje się uznaniem administracyjnym. Kompetencja do wydawania decyzji została bowiem oparta na konstrukcji blankietowej: "starosta może" częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie uznania w podejmowaniu decyzji w sprawie zwolnień znajduje uzasadnienie w racjonalności działania prawodawcy. Według uchwały zwolnienie następuje natomiast obligatoryjnie, o ile tylko dochód na członka rodziny nie przekracza określonego kryterium. Nie zawsze jednak osoba mająca niski dochód zasługuje na udzielenie zwolnienia, bowiem dochód nie jest jedyna podstawą do oceny sytuacji materialnej rodziny. Dlatego też ustawodawca przed wydaniem decyzji nakazuje przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji rodziny - zbadać sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Dopiero wtedy, biorąc pod uwagę całość postępowania dowodowego starosta może dokonać zwolnienia. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację, skarżący stwierdził, że skarga jest zasadna i celowa. Zarzut naruszenia art. 75 § 1 kpa, dotyczący ustanowienia przez Radę Powiatu w § 3 zaskarżonej uchwały zamkniętego katalogu środków dowodowych, służących ustaleniu sytuacji materialnej osoby zobowiązanej, Powiat Oleśnicki uznał za uzasadniony i zobowiązał się uwzględnić jego treść poprzez nowelizację zaskarżonej uchwały. Co do dalszych zarzutów, Powiat Oleśnicki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej naruszenia przez § 4 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały w istotny sposób art.79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Powiat nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w skardze. Według powiatu niesłuszny jest zarzut, że norma kompetencyjna, w oparciu o którą podjęto uchwałę, nie daje podstaw do wprowadzenia przesłanek obligatoryjnego zwolnienia z odpłatności, gdy dochody na członka rodziny nie przekraczają kryterium dochodowego. Nie jest bowiem zasadny pogląd skarżącego, że w badanym przypadku wolą racjonalnego ustawodawcy było wprowadzenie swobodnego uznania przy podejmowaniu decyzji w sprawie zwolnień. Skarżący przekonuje, że osoba, która posiada niski dochód na członka rodziny, nie zawsze zasługuje na udzielenie zwolnienia, gdyż dochód nie jest jedyną przesłanką ustalenia sytuacji materialnej. Powiat Oleśnicki nie podziela jednak tego poglądu. Zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Delegację dla podjęcia przez Radę Powiatu zaskarżonej uchwały stanowił art. 79 ust. 6, zgodnie z którym rada określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat. Powiat wskazuje na to, że ustawodawca posługuje się w dwóch przytoczonych przepisach niekonsekwentnie określeniami: "całkowicie zwolnić" oraz "odstąpić". O ile starosta może odstąpić i częściowo zwolnić z odpłatności, to Rada Powiatu może określić warunki całkowitego lub częściowego zwalniania. Nie ma natomiast kompetencji do określenie warunków odstępowania. Wykorzystując tę niekonsekwencję ustawodawcy Powiat Oleśnicki uznał, że starosta nie ma dowolności przy całkowitym zwalnianiu z odpłatności i jest w tym zakresie związany warunkami określonymi przez Radę Powiatu. W zakresie zwolnienia częściowego Rada Powiatu określiła w § 4 pkt 2 widełki procentowe, w których ustala się wysokość opłaty po zwolnieniu. Pozwala to przyjąć, że pozostawiając pewien stopień uznania staroście, Rada Powiatu zakreśliła jednocześnie granice tego uznania. Powiat Oleśnicki przyjmuje, że wolą racjonalnego ustawodawcy z pewnością było, aby kwota naliczonej odpłatności nie spowodowała obniżenia dochodów rodziców poniżej kryterium dochodowego. Ustawodawca bowiem, wbrew temu co twierdzi organ nadzoru, formułując przesłanki przyznania świadczeń pieniężnych odnosi się tylko do dochodu, a nie do szerzej rozumianej sytuacji materialnej czy majątkowej (art. 8 ustawy). Ta sytuacja może zawsze stanowić podstawę odmowy przyznania świadczeń, o ile pozostaje w dysproporcji z udowodnionym dochodem (art. 12). Stąd przypadku braku obligacyjnego zwolnienia z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej dla osób, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego zaistniałaby sytuacja, w której klient ośrodka pomocy społecznej byłby jednocześnie zobowiązanym. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, Rada Powiatu Oleśnickiego wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady powiatu jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może jednak zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko z powodu niezgodny aktu z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu są określone w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Według tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Samorząd terytorialny jako element władzy wykonawczej w państwie wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność prawną w zakresie przyznanych im uprawnień, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji oraz z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, działalność ta podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności wskazanych tam organów administracji rządowej. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Według powołanego art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady powiatu dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Stanowienia aktów prawa miejscowego jest uregulowane prawnie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 87 ust. 2, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem częściowo reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, częściowo zaś odsyła do ustawy zwykłej, między innymi do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze do ustawy o samorządzie powiatowym i do innych ustaw oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Niesporne w sprawie jest zakwalifikowanie tej uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż zawiera powszechnie obowiązujące na terenie powiatu, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest także przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień osób prywatnych – rodziców zobowiązanych do uiszczania opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej. Zgodność z prawem zaskarżonej uchwały należy ocenić na podstawie wykładni przepisów art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, według którego rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1. Przepis ten określa kompetencję prawotwórczą rady powiatu odniesioną zakresowo do ustawowej regulacji materialnoprawnej. Nie upoważnia natomiast do unormowania spraw o charakterze proceduralnym. Zaskarżony § 3 uchwały ma charakter proceduralny. Jest ponadto sprzeczny z przepisami kpa powołanymi w skardze. Stąd też zarzuty skargi co do sprzeczności z prawem tego przepisu Sąd uznał za zasadne. Nowelizacja tego przepisu, dokonana uchwałą nr XXIV/166/2005 Rady Powiatu Oleśnickiego z dnia 8 lutego 2005 r. także wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Ocenę jego zgodności § 4 uchwały z prawem należy odnieść do przepisu art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, według którego starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Początkowa część przepisu § 4 uchwały o treści: "Decyzję o całkowitym lub częściowym zwolnieniu rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wydaje się na wniosek rodziców lub z urzędu" stanowi w zakresie dotyczącym inicjatywy wydania decyzji powtórzenie normy prawnej wyrażonej w powołanym przepisie 79 ust. 5 ustawy. Powtarzanie norm ustawowych w treści aktów prawa miejscowego jest natomiast niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Jest to niedopuszczalne działanie prawodawcze wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Stanowisko takie wyrażane jest także w ustalonym orzecznictwie sądowym. Zaskarżony § 4 w pkt 1), 2) i 3) uchwały, powołany w skardze, ustanowił warunki obligatoryjnego zwalniania z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej. Jeżeli zatem zobowiązany spełnia określone w uchwale warunki, to powinien zostać zwolniony od opłaty częściowo lub całkowicie. Według upoważnienia z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada powiatu ma kompetencję do określenia w uchwale jedynie warunków zwalniania z opłaty. Powinny one być uwzględnione przez starostę przy rozstrzyganiu spraw udzielania konkretnych zwolnień. Organ nadzoru słusznie stwierdził, że art. 79 ust. 6 nie daje Radzie Powiatu kompetencji do wprowadzania przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwalniania z opłat. Na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy starosta ma bowiem kompetencję rozstrzygania spraw zwalniania od opłaty w trybie uznania administracyjnego. Sąd uznał więc, że konstrukcja § 4 pkt 1 - 3 uchwały jest sprzeczna z prawem. Eliminuje bowiem ustawowo zagwarantowaną staroście uznaniowość w wydawaniu decyzji w sprawie zwolnienia od opłat. Nie można podzielić stanowiska Powiatu, że uchwała wprowadzając konstrukcję całkowitego zwolnienia wykorzystała w sposób dopuszczalny lukę ustawową oraz zgodnie z prawem wyeliminowała w tym zakresie uznaniowość w rozstrzyganiu przez starostę. Zdaniem Sądu, stanowisko to nie jest zgodne z prawem. Zakwestionowany § 4 pkt 1 - 3 uchwały dotyczy całkowitego oraz częściowego zwolnienia od opłat. Bezspornie w zakresie częściowego zwolnienia z opłat przepisy te w sposób sprzeczny z prawem eliminują uznaniowość decyzji starosty. Nie podważają tej oceny ustalone dochodowe widełki procentowe, podnoszone w odpowiedzi na skargę. W ramach owych widełek uznanie miało bowiem być wyeliminowane. Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną istotną kwestię. Mianowicie zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy, starosta może wydawać decyzje administracyjne tylko w przedmiocie częściowego zwolnienia od opłaty lub odstąpienia od ustalenia opłaty. Rada Powiatu, jak przyznano w odpowiedzi na skargę, wykorzystując niekonsekwencję terminologiczną ustawodawcy w relacji art. 79 ust. 5 oraz ust. 6, wprowadziła nową kategorię przedmiotową nieuznaniowej decyzji w postaci całkowitego zwolnienia od opłaty. Zdaniem Sądu w tym zakresie powstają istotne wątpliwości co do zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu w tym zakresie. Uchwałą Rady Powiatu nie można bowiem wprowadzać do obiegu prawnego odrębnej decyzji administracyjnej przewidującej szczególną ulgę w opłacie, nie przewidzianą przez ustawę. W tym stanie rzeczy istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi. Zatem zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.