IV SA/Wr 892/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego T. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r., doprecyzowanym pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. , w którym T. S. (dalej skarżąca, strona) zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. (dalej MOPS) o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na żywność, odzież, obuwie, środki czystości, ogrzewanie wody, lodówkę, pościel, kuchenkę elektryczną, łóżko i protezy zębowe. Decyzją MOPS z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], przyznano stronie pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie następujących potrzeb: zakup żywności w kwocie 50 zł, zakup odzieży w kwocie 30 zł, zakup obuwia 30 zł, zakup środków czystości i higieny w kwocie 20 zł, zakup pościeli 20 zł. Odrębną decyzją z dnia [...] lipca 2014r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Ś. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. (dalej organ I instancji) odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu kuchenki i lodówki z tym uzasadnieniem, że udzielenie stronie pomocy finansowej na ten zakup nie mieściłby się w celach pomocy społecznej , a ponadto potrzeba której zaspokojenia domaga się strona nie mieści się również w możliwościach finansowych organu . W tym zakresie organ I instancji wskazał ,że w czerwcu 2014r. na wypłatę zasiłków celowych i okresowych wydatkował łączną kwotę 294.938,98 zł, co pozwoliło na przyznanie pomocy w 710 sprawach w średniej wysokości 415,41 zł ,zaś strona otrzymała w czerwcu 2014r. ( miesiąc złożenia przez stronę wniosku ) łącznie kwotę 421zł w postaci zasiłku okresowego ( 271 zł) i celowego ( 150 zł ). W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła, że wcześniej przez ponad 5 lat nie korzystała z pomocy społecznej , jest zmuszona pomagać córkom, bo nie mają ojca ani dziadków. Natomiast z kwot podanych przez organ pomocowy wynika, że powinna dostać większy zasiłek celowy. Odwołująca przyznała też ,że tylko raz dostała od MOPS po 50 zł na łóżko, kuchenkę i lodówkę, ale organ pomocowy oszukał ją, sugerując, że może co miesiąc dostać "po trochę na zakup mebli". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a., oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182) dalej u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył brzmienie przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 3 ust.3 i ust.4, art. 36 u.p.s oraz dokonał analizy regulacji art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s , stanowiącej materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, z podkreśleniem jego uznaniowego charakteru. Według organu odwoławczego sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej wnioskowanego świadczenia. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Wobec tego strona nie może oczekiwać, że każda jej potrzeba zostanie sfinansowana ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną. Wskazano, że organ pomocy społecznej decyzją Nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., przyznał stronie pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie m.in. zakupu lodówki w kwocie 50 zł, zakupu kuchenki w kwocie 50 zł i zakupu łóżka w kwocie 50 zł - o czym organ odwoławczy posiada wiedzę z urzędu, bowiem prowadził postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem strony wniesionym od tej decyzji. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji ,według którego zakup kuchenki i lodówki przewyższa możliwości finansowe tego organu. W sytuacji, gdy środki przeznaczone na pomoc społeczną przeznaczane powinny być na udzielenie pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, które z obiektywnych względów (choroba, zdarzenia losowe) nie są w stanie przezwyciężyć trudności, udzielenie stronie, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, pomocy finansowej na zakup kuchenki i lodówki nie mieściłoby się w celach pomocy społecznej. Według organu II instancji, w sytuacji strony nie występują okoliczności wyłączające możliwość podjęcia zatrudnienia , a zatem przeszkoda uniemożliwiająca przezwyciężenie obecnych trudności finansowo-bytowych i w dalszej kolejności odłożenie środków finansowych na zakup kuchenki i lodówki. Dalej Kolegium stwierdziło, że ani z akt sprawy nie wynika, ani strona nie podnosi takich okoliczności, które wskazywałyby, aby w jej sytuacji zachodziła obiektywna przeszkoda do podjęcia zatrudnienia. Wskazano także, że podczas przeprowadzanych wywiadów środowiskowych skarżąca podaje, że jej sytuacja zdrowotna jest dobra. Ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku dotyczącego rejestracji i wyrejestrowań w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś. wynika, że skarżąca od wielu lat nie podejmowała pracy. Według organu odwoławczego strona przyjmuje bierną postawę na rynku pracy i tym samym nie współdziała w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji życiowej . Przy czym od dwóch lat stale korzysta z pomocy społecznej, żądając udzielenia pomocy na bieżące potrzeby, ale także ostatnio na zakup łóżka, kuchenki elektrycznej, telewizora, szafy, oraz sfinansowanie leczenia stomatologicznego. Wobec tego sytuacja , w której nie zachodzą obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia, a strona żąda udzielania pomocy społecznej , nie przejawiając chęci przezwyciężenia swoich trudności, nie zasługuje na ochronę. Z pomocy społecznej nie można bowiem czynić stałego źródła utrzymania. Pismem z dnia 22 października 2014 r. (data nadania) skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na dziewięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014r. oraz dwie decyzje z dnia [...] września 2014r. wskazując numery zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi strona zawarła polemikę ze stanowiskiem organu dotyczącym sytuacji materialnej oraz socjalnobytowej skarżącej i jej [...] dzieci oraz czasookresu w jakim rodzina korzystała z pomocy MOPS. Szczegółowo opisała stan techniczny mieszkania, które zamieszkuje domagając się przyznania innego lokalu mieszkalnego. Wyraziła także swoją dezaprobatę dla sposobu i efektów pracy osób zatrudnionych w MOPS, wielokrotnie wskazując, że organ pomocowy "poniża i kłamie". Skarżąca ponowiła też argumentację zawarta w odwołaniu i dodatkowo podała ,że troje z [...] jej dzieci pracuje . W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2015r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł ,że po stronie organów brak jakiejkolwiek aktywności, która pomogłaby rodzinie skarżącej wyjść z trudnej sytuacji, brak zwłaszcza wzmianki o jakiejkolwiek pracy socjalnej , czy propozycjach zawarcia kontraktu socjalnego . Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 10 grudnia 2014 r. ze wskazanego pisma skarżącej z dnia 22 października 2014r. wydzielono szereg skarg na wskazane w nim decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w tym, dotyczącą decyzji tego organu z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Wr 892/14. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) , której przepisy stanowią podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji . Z definicji ustawowej pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy wynika ,że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 36 u.p.s. pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 39 u.p.s. zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust.1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu(ust. 2). Cytowany przepis art. 39 ust. 2 u.p.s. wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Potrzeby te można uznać za preferowane przez ustawodawcę. Jednakże organ pomocy społecznej może przyznać świadczenie na zaspokojenie innej niezbędnej potrzeby bytowej. Wyliczenie to ma bowiem charakter przykładowy, a jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Ustawodawca użył w konstrukcji powyższego przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba życiowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powołany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w przepisie ust. 3 art. 3 u.p.s. , że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W tym miejscu wskazać też trzeba , że ustawa o pomocy społecznej sposób rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku celowego pozostawia uznaniu organu , bowiem przepis art. 39 u.p.s. jest przepisem o charakterze uznaniowym. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy , lecz nie jest do tego zobligowany .A to oznacza ,że kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Okoliczność ta sprawia ,że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Jednocześnie zaznaczyć należy, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny ,uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Wynika to z cytowanego już na wstępie przepisu art. 2 ust. 1u.p.s. , zawierającego definicję pomocy społecznej . Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 u.p.s. tzn. dostosowywaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej ". Osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.). Pozostaje poza sporem w badanej sprawie ,że skarżąca spełnia kryterium , o którym mowa wyżej . Materiał aktowy analizowanej sprawy wskazuje na to , że w dacie wydawania skarżonej decyzji skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji materialnej ,spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia jej pomocy społecznej w formie pieniężnej. Jednakże zakres wnioskowanej przez skarżącą pomocy obejmuje szerokie spektrum potrzeb, które w kontekście zasad przyznawania świadczeń pieniężnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, nie mogą zostać zaspokojone w całości w oczekiwanym przez stronę zakresie , na co zasadnie wskazały organy obu instancji . Dotyczy to w szczególności wnioskowanej przez nią pomocy o sfinansowanie kosztów zakupu lodówki i kuchenki , obejmującą potrzebę, która w kontekście zasad przyznawania świadczeń pieniężnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, nie może zostać zaspokojona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie bowiem stwierdziło , że w realiach niniejszej sprawy koszt nabycia lodówki i pralki , nie mieści się w zakresie pojęciowym " niezbędnej potrzeby życiowej" , która musi być oceniana nie tylko pod kątem sytuacji skarżącej , która jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jest osobą niepracującą , ale również w kontekście hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w aspekcie ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Wymaga bowiem podkreślenia ,że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii i niezbędności potrzeb , które należy rozeznać w kontekście o jakim mowa wyżej. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W tym kontekście należałoby też oceniać niezbędność potrzeby objętej przedmiotowym wnioskiem . Wobec tego uznać należy, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego , a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Z formularza aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego z dnia 20 czerwca 2014r. wynika ,że skarżąca ( rocznik [...]) zamieszkuje w trzypokojowym mieszkaniu z [...] jej dzieci , ale – według jej twierdzeń – prowadzi ona samodzielnie gospodarstwo domowe. Jest ona zarejestrowana jako osoba bezrobotna , bez prawa do zasiłku , jej sytuacja zdrowotna jest dobra . W tym zakresie trafnie organy obu instancji wywiodły ,że skarżąca nie tylko nie wykazała , ale nawet nie twierdziła ,że w jej przypadku zachodziła obiektywna przyczyna uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia. Wprawdzie stosownie do art. 67 ust.2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego , którego zakres i formy określa ustawa. Jednakże " stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91). A zatem uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać – o czym była już mowa wyżej - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Przyjęcie sugerowanej przez skarżącą wykładni art. 39 ustawy o pomocy społecznej w postaci publiczno-prawnego roszczenia o zasiłek celowy oznaczałoby, że znacznej części spośród uprawnionych osób do świadczeń z pomocy społecznej przysługiwałoby takie roszczenie o zasiłek celowy. W żaden sposób w obecnym stanie rzeczy finanse państwa nie udźwignęłyby takiego ciężaru, a w konsekwencji tak wyinterpretowane uprawnienie nie mogłoby być zrealizowane, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości . Reasumując , uznać należało, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego , a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć , że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 u.p.s. na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W takim kontekście jako pozbawiony doniosłości prawnej przedstawia się zarzut dotyczący braku wzmianki o jakiejkolwiek pracy socjalnej , czy propozycjach zawarcia kontraktu socjalnego. Przepisy regulujące przyznawanie zasiłku celowego nie nakładają na organ obowiązku zawarcia przedmiotowego kontraktu , ani tym bardziej nie uzależniają przyznania świadczenia od jego zawarcia bądź propozycji pracy socjalnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, co na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) obligowało go do oddalenia skargi. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu zasądzono na podstawie art. 250 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 15 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tj. Dz. U. z 2013r. , poz. 490 ) . .