IV SA/Wr 912/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jeleniej Górze na uchwałę Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 27 stycznia 2004r. Nr 173/XVII/2004 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej oddala skargę Prokurator Rejonowy w Jeleniej Górze działając na zasadzie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz. U. z 1994 r. nr 19 poz. 70/ w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 50 oraz z art. 53 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył skargę na uchwałę nr 173/XVII/2004 Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 27 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenie opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej w części dotyczącej wprowadzenia na mocy art. 9 § 2 opłaty dodatkowej za przekroczenie do 30 minut opłaconego czasu postoju. Na podstawie art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Jelenia Góra zarzucając, że nie jest zgodny z art. 13 f ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2000 nr 62 poz. 718/. W motywach uzasadnienia podniesiono, że uchwałą nr 173/XVII/2004 Rada Miejska w Jeleniej Górze wprowadziła między innymi regulację dotyczącą uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdów /§ 9 ust. 1/. Za przekroczenie do 30 minut opłaconego czasu pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 10 zł o czym stanowi § 9 ust. 2. Podstawą pobierania tych opłat jest jednorazowe stwierdzenie parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty ponad opłacony czas lub niemożność stwierdzenia czy opłata została poniesiona wskutek niezastosowania się kierującego do obowiązku uiszczenia opłaty /§ 9 ust. 3/. Materialną podstawą pobierania opłaty dodatkowej jest art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż możliwość pobierania opłaty dodatkowej istnieje tylko w sytuacji nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Do kompetencji Rady Gminy należy określenie wysokości opłaty dodatkowej, sposób jej pobierania, przy czym ustawowo zastrzeżono wysokość opłaty dodatkowej, która nie może przekraczać 50 zł. Prokurator Rejonowy w Jeleniej Górze zarzucił, że rozwiązania przyjęte w uchwale Rady Miejskiej w Jeleniej Górze nr 173/XVII/2004 dotyczącej przekroczenia do 30 minut opłaconego czasu postoju nie posiadają oparcia w przepisach ustawowych zacytowanych w poprzednim akapicie. Wskazał na zastrzeżenia związane z treścią § 9 ust. 2, zgodnie z którym, opłatę w wysokości 10 zł pobiera się w przypadku przekroczenia do 30 minut opłaconego czasu parkowania. Tak sformułowana podstawa pobierania opłaty dodatkowej nie znajduje oparcia w rozwiązaniach przyjętych przez nowelizację ustawy o drogach publicznych w szczególności art. 13 f ust. 1. Określono w tym przepisie jedynie sytuację nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Ustawa posługuje się tylko tym pojęciem nie wprowadzając dodatkowych rozróżnień jak czyni to w swej uchwale Rada Miasta. Nieuiszczenie opłaty za parkowanie winno być potraktowane jako nieuregulowanie należności za parkowanie pojazdu. Natomiast przekroczenie norm parkowania jest sytuacją inną, albowiem w tym przypadku uregulowano częściowo należność za parkowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pomiędzy tymi pojęciami nie można postawić znaku równości. Przepisy prawa miejscowego wprowadzają do obowiązujących przepisów prawnych nowe pojęcie opłaty dodatkowej za przekroczenie czasu parkowania do 30 minut. Wniosek taki należy wywieść z techniki legislacyjnej jaką posługiwano się przy konstruowaniu tego przepisu. Ustęp 1 § 9 uchwały Rady Miasta w Jeleniej Górze ma charakter ogólny, ust. 2 jest kolejną kategorią wprowadzania tego aktu prawa miejscowego. Takie rozwiązanie nie jest jedynie wynikiem dążenia do kazuistycznego sposobu tworzenia aktów normatywnych. Uprawnia do takiego wniosku treść § 9 ust. 3, w którym zawarto stwierdzenie "podstawą do pobierania opłat", o których mowa w ust. 1 i ust. 2. Tak więc Rada Miasta wyraźnie wskazuje, iż mamy do czynienia z dwoma różnymi opłatami o jedynie zbliżonych nazwach. Gdyby bowiem rzecz dotyczyła jedynie opłaty to § 9 ust. 3, który zapewne brzmiałby "podstawą pobierania opłaty, o której mowa w ust. 1 i ust. 2". Tymczasem Rada Miasta posługuje się pojęciem "opłat" w liczbie mnogiej. Brzmienie § 9 wskazuje na wprowadzenie nowej kategorii opłaty dodatkowej nieznanej rozwiązaniem art. 13 f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Jedynie podobne brzmienie wskazuje, iż jest to opłata dodatkowa pobierana na podstawie przepisów ustawowych. Rada Gminy otrzymując kompetencje ustawową do wydania przepisów prawa miejscowego na podstawie art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych mogła określić jedynie wysokość i sposób pobierania opłaty dodatkowej. Nie mieści się w tej delegacji dokonywanie rozróżniania pojęć, którymi w sposób jednolity posługuje się ustawodawca. W upoważnieniu ustawowym nie mieści się bowiem odmienna regulacja sytuacji związanej z przekroczeniem do 30 minut opłaconego czasu parkowania. Tego rodzaju praktyka nie odpowiada zasadom tworzenia prawa miejscowego wskazanym w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonanie takiego rozróżnienia stanowi wkraczanie w materię ustawową, albowiem gdyby założyć, iż intencję nowelizacji stanowi swoiste premiowanie osób przekraczających do 30 minut opłacony czas parkowania, to z pewnością znalazło by to swoje odzwierciedlenie w normach ustawowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano konieczność przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego podczas tworzenia aktów prawa miejscowego, które musi respektować rozwiązania przyjęte w aktach prawnych wyższego urzędu. Nakładanie na obywateli dodatkowych jednostronnych opłat nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rozwiązanie to wynika wprost z art. 84 Konstytucji. Uchwała Rady Miasta w § 9 ust. 2 narusza rozwiązania konstytucyjne w zakresie hierarchii norm prawnych. Rada Miasta korzystając z możliwości jakimi dysponuje w ramach art. 40 ustawy o Samorządzie Gminnym dokonała samodzielnej dyferencjacji pojęcia ustawowego wprowadzając własne rozwiązania niezgodne z zapisami ustawowymi. Wprowadzone rozwiązanie służy temu, by krótkotrwałe przekroczenie opłaconego czasu postoju nie rodziło obowiązku pobierania pełnej opłaty dodatkowej. Jednak nie może to być usprawiedliwieniem do przekraczania podziału kompetencji w zakresie tworzenia prawa. Ust. 2 § 9 uchwały Rady Miasta posiadaja jeszcze jedna wadę. Mianowicie określa wysokość opłaty dodatkowej za przekroczenie do 30 minut opłaconego czasu za parkowanie pojazdu. Brak jest natomiast wyraźnie uregulowania sytuacji gdy przekroczenie opłaconego czasu parkowania przekracza 30 minut. Nie ma mowy w uchwale o wysokości opłaty dodatkowej jaką winien wnieść parkujący pojazd. Podnieść należy, iż uchwała nie odsyła do stosowania rozwiązania zawartego w § 9 ust. 1. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jeleniej Górze wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że parkowanie ponad czas opłacony jest takim samym zachowaniem naruszającym obowiązujące przepisy jak parkowanie bez wniesienia jakiejkolwiek opłaty. Odmienne stanowisko kwalifikujące pozostawienie pojazdu po czasie opłaconego parkowania inaczej niż parkowanie bez opłaty czyni przepisy ustawy w tym zakresie bezprzedmiotowymi i bezcelowymi. Przepis art. 13f ust. l i 2 ustawy o drogach publicznych nakazujący pobieranie opłaty dodatkowej i określenie jej wysokości w żaden sposób nie zakazuje stosowania różnych stawek tej opłaty. Jedyne ograniczenie w zakresie opłaty dodatkowej zawiera art. 13f ust. 2 gdzie wprowadzono stawkę maksymalną w wysokości 50 zł. Opłata dodatkowa w rozumieniu art. 13f to pewna kategoria prawna stworzona na użytek tej ustawy Opłatą dodatkową nie jest konkretna stawka, ale określana przez ustawę należność za nieprzestrzeganie zasad obowiązujących w strefie płatnego parkowania. Jak z powyższego wynika Rada Miejska nie wprowadziła różnych opłat dodatkowych, gdyż zawsze pobiera się tylko jedną opłatę zaś stawka tej opłaty nie musi być w jednej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, powołanej wyżej. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 powołanego aktu prawnego korzystający z dróg publicznych są obowiązaniu do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Rada gminy /rada miasta/ na wniosek wójta /burmistrza, prezydenta miasta/, zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania /art. 13 "b" ust. 3/. W myśl art. 13 "f" ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową /ust. 1/. Rada gminy /rada miasta/ określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł /ust. 2/. W treści § 9 ust. 1 i 2 zakwestionowanej uchwały przyjęto, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w § 2, ust. 1, pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 30 zł /ust. 1/. Za przekroczenie do 30 minut opłaconego czasu postoju, pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 10 zł /ust. 2/ Prokurator Rejonowy w Jeleniej Górze zakwestionował brzmienie ust. 2, zarzucając, iż nie posiada ono umocowania ustawowego, przewidującego jedynie pobór opłaty dodatkowej w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Zarzucił wprowadzenie nowej kategorii opłaty dodatkowej nieznanej ustawie. Z rozumowanie tym trudno się zgodzić. Łączna analiza przytoczonych unormowań pozwala stwierdzić, że utworzenie stref płatnego parkowania należy do sfery uznania rady gminy, która decyduje o ustaleniu takiej strefy jej istnienia lub likwidacji. W wypadku utworzenia takiej strefy przepisy ustawy o drogach publicznych obciążają gminę obowiązkiem pobierania opłat za parkowanie pojazdów, zgodnie z ustalonymi przez nią stawkami oraz obowiązkiem pobrania opłaty dodatkowej w wysokości nie przekraczającej limitu ustawowego ustalonego na kwotę 50 zł. w związku z nieuiszczeniem opłaty parkingowej. Z dyspozycji art. 13 "f" ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że proces określania wysokości opłaty dodatkowej ograniczony jest tylko jednym kryterium: wysokość tej opłaty nie może przekraczać 50 zł. Gmina nie jest ograniczona żadnymi innymi przesłankami, kryteriami, czy zasadami, które powinny być uwzględnione w procesie określenia wysokości opłaty dodatkowej. Tak ogólnie sformułowany przepis ustawowy oznacza, że rada gminy może w drodze uchwały ustalić zarówno jednolitą wysokość należnej opłaty dodatkowej w ramach limitu ustawowego nie wartościując w żaden sposób okoliczności powodujących nieuiszczenie opłaty, jak i określać różne jej wysokości, uwzględniające okoliczności uznane przez prawodawcę miejscowego za istotne. W obu wypadkach mamy do czynienia z sytuacją "nieuszczenia opłaty", jednakże kwota opłaty dodatkowej może mieć charakter generalizujący lub indywidualizujący. W rozważanej sprawie za okoliczność indywidualizującą wysokość tej opłaty uznano parkowanie ponad czas opłacony, sankcjonując je niższą opłatą dodatkową, w wypadku przekroczenia czasu postoju do 30 minut. Bez dowodu można przyjąć, że chodzi tu o uwzględnienie powszechnie uznanych w prawie polskim przesłanek racjonalizujących karę poprzez wzięcie pod uwagę m.in. stopnia winy sprawcy związanego z naruszeniem przepisów określających zasady parkowania. W związku z tym należy zgodzić się z konstatacją organu gminy, że w obu wypadkach mamy do czynienia z jedną opłatą dodatkową, tyle że pobieraną w różnych wysokościach uwzględniających okoliczności konkretnej sytuacji. Jest to zatem regulacja mieszcząca się w ramach regulacji ustawowej i nie przekraczająca udzielonej delegacji. Zróżnicowanie wysokości opłaty dodatkowej, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia ustalonej opłaty w sytuacji gdy ustawa nie wprowadza żadnych warunków i kryteriów wiążących gminę w procesie określania tej opłaty, a ustalona opłata nie przekracza przewidzianej stawki ustawowej, mieści się w granicach samodzielności gminy, a samodzielność ta pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji zawartej w skardze Prokuratora Rejonowego w Jeleniej Górze, wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 września 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.