IV SA/Wr 92/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Zarządu P. S.A. z siedzibą we W. z dnia 9 stycznia 2023 r. nr L.dz. PLWSA-0051/01/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 lipca 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala dalej idącą skargę; III. nakazuje ściągnąć od Zarządu P. S.A. z siedzibą we W. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. C. W. (dalej strona, skarżący, wnioskodawca) wnioskiem z dnia 16 lipca 2020 r. zwrócił się do Z. S.A. z siedzibą we W. (dalej organ, podmiot zobowiązany, Spółka lub Zarząd PL) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. wysokości wynagrodzenia wypłaconego łącznie z wszystkimi elementami zmiennymi poszczególnym członkom Zarządu PL za 2018 r., 2. wysokości wynagrodzenia wypłaconego łącznie z wszystkimi elementami zmiennymi poszczególnym członkom Zarządu PL za 2019 r., 3. nazwy podmiotu/podmiotów świadczących usługi prawne na rzecz P. L., daty i sposobu jego wyboru/wyborów oraz wypłaconych całkowitych świadczeń z tytułu obsługi prawnej poniesionych przez P. L. w 2019 r. W dniu 3 września 2020 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że zapytanie o wynagrodzenie osób zarządzających podmiotem niepublicznym nie mieści się w przestrzeni informacji publicznej, bowiem ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obejmuje osoby publiczne. Członkowie Zarządu Spółki nie są osobami publicznymi, ani takich funkcji nie pełnią. Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do kwestii podmiotów świadczących usługi prawne dla Spółki. Same kancelarie prawne również nie są podmiotami publicznymi, ani takich czynności na rzecz Spółki nie wykonują. Powyższe rodzi uzasadnione przekonanie, że również i w tym zakresie zapytanie nie obejmuje informacji o charakterze publicznym. Po rozpatrzeniu skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 363/20 zobowiązał Zarząd PL do rozpoznania wniosku strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił dalej idącą skargę oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego. Po rozpoznaniu wniosku strony, Zarząd PL decyzją z dnia 23 marca 2021 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony prywatności i danych osobowych osób fizycznych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Po rozpatrzeniu skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 384/21 uchylił zaskarżoną decyzję, oddalił dalej idącą skargę oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego, nie dopatrując się potrzeby ochrony prywatności i danych osobowych oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Następnie pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr PLWSA.0338/04/2022 Zarząd PL poinformował stronę, że: 1. informacja o wysokości wynagrodzenia wypłaconego łącznie z wszystkimi elementami zmiennymi członkom Zarządu PL za 2018 r. i za 2019 r. jest zamieszczona pod pozycją 39 Dodatkowych Informacji i Objaśnień w zatwierdzonym przez Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy PL sprawozdaniu finansowym za 2019 r., zamieszczonym przez Spółkę w publicznym centralnym repozytorium dokumentów finansowych, prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości pod adresem internetowym: https://ekrs.ms.gov.pl, w kategorii "Przeglądarka dokumentów finansowych". 2. całkowite świadczenia poniesione przez Spółkę z tytułu obsługi prawnej w 2019 r. wyniosły 162.962,01 zł wobec skorzystania przez Spółkę z usług prawnych następujących podmiotów, wybranych w 2019 r w trybie ofertowym: a. H. Spółka Partnerska, b. Kancelaria Radcy Prawnego A. K., c. A. S. Kancelaria Radcy Prawnego, d. R. D. "[...]" Kancelaria Prawna, e. Kancelaria Radcy Prawnego M. W., f. Kancelaria Radcy Prawnego B. K.. Po rozpatrzeniu skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 621/22 zobowiązał Zarząd PL do rozpoznania wniosku strony w zakresie wysokości wynagrodzeń poszczególnych członków Zarządu PL za 2018 r. i 2019 r. terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił dalej idącą skargę oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego. Po kolejnym rozpoznaniu wniosku strony, Zarząd PL decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. L. dz. PLWSA-0051/01/2023 odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym członkom zarządu PL za 2018 r. i 2019 r. z uwagi na potrzebę ochrony prywatności i danych osobowych osób fizycznych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił, że odmowa udzielenia informacji usprawiedliwiona jest określona w art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) potrzebą ochrony i ochroną danych osobowych osób fizycznych oraz spełnieniem przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej u.d.i.p. i uznaniu, że powyższe informacje podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnice przedsiębiorcy. Następnie organ wyjaśnił, co należy generalnie rozumieć przez "tajemnicę przedsiębiorcy". Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, wysokość wynagrodzenia obok takich danych osobowych jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest wydać decyzję, odmawiającą udzielenia informacji, bowiem członkowie Zarządu PL nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do prywatności. Informacje dotyczące wynagrodzenia podlegają udostępnieniu, ale z pewnymi ograniczeniami. Nie oznacza to zgody na publikowanie list nazwisk pracowników danej instytucji z ich wynagrodzeniem miesięcznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Zarządu PL skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Zarządu PL do udzielenia żądanej informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie kosztów postępowania oraz wykorzystanie akt administracyjnych sprawy o sygn. akt IV SAB/Wr 621/22, a w szczególności prawomocnego wyroku zapadłego w dniu 22 września 2022 r. Zdaniem skarżącego stanowisko organu stoi w sprzeczności z treścią wyroku WSA z dnia 22 września 2022 r. W sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dotyczące prywatności osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek pełnieniem tych funkcji. W odpowiedzi na skargę Zarząd PL wniósł o jej oddalenie, ponieważ żądane danie nie mogą zostać ujawnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Informacje dotyczące Zarządu Spółki zostały zamieszczone na stronie BIP. Nie udostępniono jednak informacji o wysokości wynagrodzenia wypłaconego poszczególnym członkom zarządu PL, ponieważ Zarząd PL podjął wszelkie niezbędne działania w celu ochrony poufności żądanych przez skarżącego informacji. Organ wskazał również, że wszelkie żądane przez skarżącego informacje znajdują się w zatwierdzonym przez Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Spółki sprawozdaniu finansowym za 2019 r., które zostało zamieszczone (jest ogólnodostępne i bezpłatne) w centralnym repozytorium dokumentów finansowych, prowadzonym przez Ministerstwo Sprawiedliwości pod adresem internetowym https://ekrs.ms.gov.pl, w kategorii "Przeglądarka dokumentów finansowych", pod pozycją 39 w Dodatkowych Informacjach i Objaśnieniach. Ze sprawozdania skarżący może uzyskać wszelkie żądane informacje. Nie oznacza to jednak zgody na publikowanie list nazwisk pracowników danej instytucji z ich wynagrodzeniem miesięcznym. W ocenie organu wnioski składane przez skarżącego o udostępnienie informacji publicznej mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania podmiotu. Wnioski te obiektywnie nie służą jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzą do poprawy jego funkcjonowania, wręcz przeciwnie mają stanowić dla niego dokuczliwość. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2023 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że obecnie sprawa dotycząca wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny już po raz czwarty. Wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyroki: w dniu 16 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 363/20, w którym zobowiązał Zarząd PL do rozpoznania wniosku strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w dniu 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 384/21, w którym uchylił decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej oraz w dniu 22 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 621/22, w którym zobowiązał Zarząd PL do rozpoznania wniosku strony w zakresie wysokości wynagrodzeń poszczególnych członków Zarządu PL za 2018 r. i 2019 r. terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Powyższe wyroki są prawomocne, ponieważ żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpatrywanej sprawie nie uległy istotnej zmianie przepisy, stanowiące podstawę rozpoznania wniosku skarżącego. Organ jest więc obecnie związany oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyższych wyrokach WSA, a więc zobowiązany jest do wypełnienia zaleceń Sądu, wynikających z powyższych orzeczeń. Natomiast obecnie rolą Sądu jest zbadanie, czy organ wypełnił zalecenia Sądu, wynikające z wymienionych wyżej wyroków WSA. Należy zaznaczyć, że organ nie jest obecnie uprawniony do zwalczania zaleceń i wskazań, wynikających z wymienionych wyżej wyroków WSA, cytując w wydanej zaskarżonej decyzji tezy z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, wydanych w innych sprawach (odnośnie nie zawsze adekwatnych stanów faktycznych jak w rozpatrywanej sprawie). Sąd, rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2020 r. po raz czwarty, stwierdza że organ nie dostosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wymienionych wyrokach WSA i wypełnił zawartych w nich zaleceń. W wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 363/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wnioskowana przez skarżącego informacja w odniesieniu do wysokości wynagrodzenia wypłaconego członkom Zarządu za 2018 r. i za 2019 r., stanowi informację publiczną. Sąd zalecił organowi wyjaśnienie, czy spełniony został za lata 2018 i 2019 wymóg złożenia do Krajowego Rejestru Sądowego rocznych sprawozdań finansowych i czy w tych sprawozdaniach zamieszczono dodatkową informację obejmującą dane o wynagrodzeniach członków Zarządu. Nie są więc obecnie uprawnione w kontrolowanej decyzji (s. 3 decyzji) wątpliwości organu, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Następnie w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 384/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że członkowie Zarządu Spółki są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Sąd nie miał wątpliwości, że do członków zarządu Spółki nie odnosi się ograniczenie wynikające ze zdania pierwszego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wprowadzającego możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd uznał, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji odmownej w sprawie, a organ niewłaściwe zastosował art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto w ocenie Sądu na stronie BIP Spółki nie udostępniono danych zawierających informację o wysokości wynagrodzenia wypłaconego poszczególnym członkom Zarządu (łącznie ze wszystkimi elementami zmiennymi). Wskazany w zaskarżonej decyzji zakres ujawnienia danych dotyczących Zarządu Spółki (imiona, nazwiska i funkcje pełnione w Zarządzie Spółki) nie pokrywa się z zakresem informacji, jakiej żądał skarżący. Sąd również uznał, że w przypadku, gdy dane dotyczące wysokości wynagrodzenia wypłaconego poszczególnym członkom Zarządu za 2018 i 2019 r. zostały zamieszczone w rocznym sprawozdaniu finansowym Spółki, powinnością Spółki jest poinformowanie wnioskodawcy, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielania informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku uznania, że dane zamieszczone w sprawozdaniu rocznym nie zawierają informacji odpowiadających treści żądania zawartego we wniosku, obowiązkiem organu jest rozpoznanie wniosku strony z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w sprawie. Kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja organu stanowi w znacznej części powielenie treści decyzji z dnia 23 marca 2021 r., uchylonej przez Sąd w dniu 3 grudnia 2021 r. Organ powołał się w kontrolowanej decyzji na te same przesłanki ograniczające prawo do informacji publicznej, na które uprzednio powołał się w uchylonej decyzji z dnia 23 marca 2021 r. Jednakże wobec oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 384/21, Zarząd Spółki nie jest obecnie uprawniony do ponownego powoływania się na ograniczenia w udzielaniu informacji publicznej, wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. prywatność osoby fizycznej i ochronę ich danych osobowych. Prawa do informacji publicznej nie ogranicza również w rozpatrywanej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa. Organ, oprócz przytoczenia definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i ogólnych rozważań na temat istoty tajemnicy przedsiębiorstwa (s. 2 decyzji), w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich względów wynagrodzenie poszczególnych członków Zarządu Spółki miałoby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. O istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawowym nie przesądza bowiem w żadnym wypadku niechęć organu do ujawnienia wysokości wynagrodzenia poszczególnych członków Zarządu. Natomiast w wyroku z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 621/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że do członków Zarządu Spółki nie odnosi się ograniczenie wynikające ze zdania pierwszego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a żądanie informacji o wysokości wynagrodzenia członków Zarządu Spółki jest zasadne. Sąd również stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja publiczna nie wynika z Dodatkowych Informacji i Objaśnień do sprawozdania finansowego za 2018 r. i 2019 r. Z danych, do których odsyła podmiot zobowiązany nie wynika, w jakiej wysokości zostało zatem wypłacone wynagrodzenie w roku 2018 i 2019 r. poszczególnym członkom Zarządu. Nieuprawnione jest więc ponowne twierdzenie przez Zarząd (w odpowiedzi na skargę), że żądane przez skarżącego dane zamieszczone są w sprawozdaniach finansowych, opublikowanych w centralnym repozytorium dokumentów finansowych, prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości na podanej stronie internetowej. Odmawiając po raz kolejny udostępnienia skarżącemu informacji odnośnie wysokości wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym członkom Zarządu za 2018 r. i 2019 r., organ naruszył art. 5 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek, organ zobowiązany jest do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym członkom Zarządu za 2018 r. i 2019 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie I wyroku. Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania nałożenia na organ grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazać w tym miejscu trzeba, że powołany przez stronę przepis stwarza sądowi możliwość (na zasadzie uznania) wymierzenia organowi grzywny w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. W tym kontekście podnieść trzeba, że skarga jaka zainicjowała postępowanie sądowe w rozstrzyganej sprawie została wniesiona na decyzję, a zatem na określony akt z zakresu administracji publicznej. Orzekając w granicach tej sprawy Sąd nie mógł nałożyć na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Na marginesie należy dodać, że grzywna wymierzana w trybie wspomnianego przepisu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że pozostawiona jest uznaniu Sądu nawet w przypadku, gdyby okazało się, że skarga na bezczynność lub przewlekłość była uzasadniona. Wobec nieuiszczenia przez skarżącego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 złotych, a jego skarga została uwzględniona przez Sąd, Sąd nakazał ściągnięcie od Zarządu Spółki na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. kwotę 200 złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi.