IV SA/Wr 93/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /spr./, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007r. przy udziale Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zasiłku celowego uchyla decyzję I i II instancji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania J. K. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W. , decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...]), odmawiającej udzielenia zasiłku celowego - rzeczowego na zakup opału w sezonie grzewczym 2006/2007 w ilości dwóch ton węgla na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 106 ust. 4, w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że J. K. wystąpił w dniu [...] r. do organu pierwszej instancji z wnioskiem o udzielenie zasiłku celowego na zakup opału na zimę w ilości dwóch ton węgla. Wnioskodawca oczekuje udzielenia pomocy w formie rzeczowej, tj. zakupu i dostawy opału do miejsca zamieszkania. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił Stronie udzielenia wnioskowanego zasiłku celowego. W uzasadnieniu odmowy organ wskazał, że w uzgodnionym telefonicznie z J. K. terminie - w dniu [...] r., pracownicy MOPS, mimo wylegitymowania się odpowiednimi dokumentami, nie zostali wpuszczeni do mieszkania wnioskodawcy i zainteresowany odmówił przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. W odwołaniu od tej decyzji J. K. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania J. K. wskazał, że od przyjęcia wniosku do dnia doręczenia zaskarżonej decyzji w dniu [...] r. organ pierwszej instancji wykazał całkowitą bezczynność, a w szczególności: nie zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania, miejscu i czasie przeglądania akt sprawy, osobach uczestniczących ze strony organu w postępowaniu, terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i terminie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Odwołujący się podniósł, że stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji jest błędne i sprzeczne z przepisami prawa. Wskazał przy tym, że termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego winien zostać ustalony na piśmie, nie wykazano w decyzji, jakich to pracowników MOPS Odwołujący się nie wpuścił do mieszkania i nieprawdą jest jakoby poinformowano go ustnie o zasadach udzielania świadczeń pomocy społecznej. Zdaniem J. K. bezpodstawny jest zawarty w uzasadnieniu decyzji zarzut braku współdziałania z organem pomocy społecznej, który stanowi próbę usprawiedliwienia bezczynności organu. Dalej odwołujący powołał się na fakt, że nie zawarto z nim kontraktu socjalnego i wskazał, że w sprawie nie występuje żaden z przypadków wymienionych w art. 11 ust. 2 upoważniających do odmowy udzielenia świadczenia z pomocy społecznej, a ponadto pozbawiono go możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę zaważyło, co następuje. Zgodnie z art. 39 ust.1 i ust. 2 powołanej na wstępie ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 ust. 4 powołanej na wstępie ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby, której wywiad dotyczy,(§ 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, Dz. U. Nr 77, poz. 672). Jak wynika z akt sprawy J. K. nie reaguje na pisemne prośby pracowników ośrodka o nawiązanie kontaktu telefonicznego dla ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania, kwestionuje treść i zasadność takiego pisma, a przy próbie przeprowadzenia wywiadu w terminie wcześniej ustalonym, odmawia wpuszczenia pracowników socjalnych do mieszkania w celu sporządzenia wywiadu, żądając upoważnienia Prezydenta W. zezwalającego na wejście do jego lokalu mieszkalnego. Protokoły na zaistnienie wymienionych okoliczności sporządzone zostały przez troje pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (ZTPS Nr [...] ), a J. K. zapoznał się z tymi dokumentami, co m.in. potwierdził w oświadczeniu z dnia [...] r. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie pracownika socjalnego stwierdzające, że wszystkie wywiady środowiskowe dotyczące J. K. przeprowadzane były w jego miejscu zamieszkiwania w obecności drugiego pracownika socjalnego i nigdy nie miała miejsca sytuacja, by J. K. podpisał niewypełniony formularz wywiadu. Należy przy tym zauważyć, że pracownicy socjalni MOPS są osobami zaufania publicznego i Kolegium dało wiarę ich oświadczeniom. Z przedstawionej sytuacji wynika, że Odwołujący, któremu doskonale znane są przepisy ustawy i zasady postępowania w sprawach pomocy społecznej, miał świadomość, iż utrudniając sprawne prowadzenie postępowania i odmawiając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, uniemożliwi organowi pierwszej instancji merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jako bezzasadny uznano podniesiony w odwołaniu zarzut niezawarcia ze Stroną kontraktu socjalnego w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej. Przepisy regulujące przyznawanie zasiłku celowego nie nakładają na organ pierwszej instancji obowiązku zawarcia takiego kontraktu, ani tym bardziej nie uzależniają przyznania świadczenia od jego zawarcia. Stanowisko odwołującego się wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co zgodnie z art. 11 ust. 2 może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. wskazał na uchybienia proceduralne w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym, polegające m.in. na braku wezwania strony do obecności w wyznaczonym terminie, w miejscu zamieszkania, w celu przeprowadzenia wywiadu, a w aktach sprawy nie ma dowodów świadczących o braku współdziałania Skarżącego z organem pomocy społecznej. Skarżący wyraził przypuszczenie, że Kolegium pomyliło akta sprawy SKO [...] z aktami sprawy SKO [...] , w których znajduje się kserokopia protokołu z próby wejścia w środowisko z dnia [...] r. J. K. wskazał ponadto, że wywiad środowiskowy w przedmiotowej sprawie nie został przeprowadzony z winy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, który nie wyposażył pracowników socjalnych w legitymacje służbowe według obowiązującego wzoru, na dowód czego powołał pismo Dyrektora MOPS z dnia [...] r. ([...]). Uznał, że skoro organy nie wiedziały, że do listopada 2006r. pracownicy socjalni posługiwali się nieważnymi legitymacjami, to jest to istotna dla sprawy okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając, że decyzja ta nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutu braku dowodów i domniemanego przez Skarżącego pomylenia akt różnych spraw, Kolegium wyjaśniło, że sprawa z wniosku J. K. z dnia [...] r. o udzielenie zasiłku celowego, jak i sprawa po uchyleniu przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. ([...] ) odmawiającej udzielenia zasiłku celowego na zakup opału, prowadzone były równocześnie. W związku z tym, organ w postępowaniu usiłował przeprowadzić jeden wywiad środowiskowy, wspólny dla obydwu spraw. Nie było żadnych podstaw, ani konieczności, przeprowadzania odrębnych wywiadów środowiskowych w jednym czasie. W związku z powyższym, dokumenty dotyczące prób nawiązania kontaktu z J. K. , ustalenia terminu wywiadu środowiskowego, jak i próby przeprowadzenia takiego wywiadu w dniu [...] r. załączone są do akt jednej sprawy. Z dokumentami tymi J. K. zapoznał się, co potwierdził w oświadczeniu z dnia [...] r. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu legitymowania się pracowników MOPS legitymacjami nie odpowiadającymi nowemu wzorowi, określonemu w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. Kolegium zauważyło, że to uchybienie kadrowe, nie miało wpływu na uprawnienia wymienionych pracowników socjalnych MOPS do przeprowadzenia przedmiotowego wywiadu środowiskowego u skarżącego. Należy przy tym zauważyć, że J. K. korzystający od dłuższego już czasu systematycznie z różnych form i zasiłków pomocy społecznej, doskonale znał pracowników socjalnych, którzy wylegitymowali się przedłużonymi na 2006 r. legitymacjami służbowymi. Na podstawie aktualnych kontaktów Skarżącego z organem pierwszej instancji, nie mogło także być żadnych wątpliwości, co do faktu, że osoby te są pracownikami MOPS. Przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie stanowi, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przedstawionej sytuacji odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu przez pracowników socjalnych Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] uniemożliwiła organowi ustalenie aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania, zgodnie z art. 107 ust. 1 powoływanej ustawy wskazującym cel przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i art. 7 kpa., który obliguje do podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Takie stanowisko Skarżącego w sprawie wywiadu środowiskowego uniemożliwiło organowi merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku. Potwierdza to brak współdziałania Skarżącego z organem pomocy społecznej, które to współdziałanie jest podstawą właściwych kontaktów podopiecznego z organem. Należy przy tym wskazać, że - zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy - brak współdziałania osoby zainteresowanej pomocą z pracownikiem socjalnym może być podstawą odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz - w oparciu o stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Podstawą wydania negatywnej dla skarżącego decyzji było przede wszystkim ustalenie, że skarżący nie współdziałał z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, w szczególności uniemożliwiał przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego w celu ustalenia swej sytuacji w związku z ubieganiem się o pomoc społeczną. Z adnotacji sporządzonej przez pracownika socjalnego w dniu 18 i 19 września 2006r. wynika, że nie reaguje na pisemne prośby pracowników Ośrodka o nawiązanie kontaktu telefonicznego dla ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania, kwestionuje treść i zasadność takiego pisma, a przy próbie przeprowadzenia wywiadu w terminie wcześniej ustalonym, odmawia wpuszczania pracowników socjalnych do mieszkania w celu sporządzenia wywiadu, żądając upoważnienia Prezydenta W. zezwalającego na wejście do jego lokalu mieszkalnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że umówiony ze skarżącym wywiad środowiskowy miał odbyć się w dniu [...] r. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. nr 77, poz. 72), wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu (§ 2 ust. 3), a pracownik socjalny przeprowadzający wywiad okazuje legitymację pracownika socjalnego, której wzór określa załącznik do rozporządzenia (§ 3). Z niespornego materiału sprawy (pismo Dyrektora MOPS we W. z [...] r., treść odpowiedzi na skargę) wynika, że pracownicy socjalni zamierzający przeprowadzić ze skarżącym wywiad środowiskowy posiadali nieaktualne legitymacje służbowe (wystawione na nieobowiązujących już drukach). Trudno zatem czynić zarzut skarżącemu, że odmówił udzielenia wywiadu środowiskowego osobom, które – formalnie rzecz ujmując – nie legitymowały się prawidłowymi dokumentami potwierdzającymi prawo wykonywania zawodu pracowników socjalnych, a w konsekwencji, upoważniającymi do wykonywania czynności służbowych. Bez znaczenia jest przy tym to, czy pracownicy ci byli skarżącemu znani z racji kontaktów z podopiecznymi. Fakt nieposiadania przez pracowników prawidłowej legitymacji służbowej, nie odbierając im statusu pracowników socjalnych, pozwalał skarżącemu zasadnie zakwestionować ich upoważnienie do formalnego wypełnienia kompetencji. Brak zgody strony na podjęcie czynności służbowych przez osoby legitymujące się wadliwymi dokumentami upoważniającymi do wykonywania takich czynności jest działaniem mieszczącym się w granicach prawa. Powyższe oznacza, że niezależnie od stawianych stronie zarzutów utrudniania postępowania (czemu skarżący zaprzecza) – wywiad środowiskowy umówiony na dzień [...] r. nie odbył się z przyczyn leżących po stronie organu. Zatem, niedopatrzenie organu w zakresie wyposażenia pracowników w prawidłowe dokumenty upoważniające do działania nie może obciążać strony postępowania egzekwującej normatywne wymogi stawiane pracownikom socjalnym. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu, iż organy nie wiedziały że do listopada 2006r. pracownicy socjalni posługiwali się nieważnymi legitymacjami służbowymi, co jest ujawnieniem istotnych dla sprawy okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji stanowiących podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. W dniu wydawania decyzji ostatecznej ([...] .) informacja ta wynikała z materiałów sprawy będących w dyspozycji organu. Za bezzasadny został uznany zarzut pomylenia przez organ odwoławczy różnych spraw. Kolegium wyjaśniło, że sprawa z wniosku J. K. z dnia [...] r. o udzielenie zasiłku celowego, jak i sprawa po uchyleniu przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. ([...]) odmawiającej udzielenia zasiłku celowego na zakup opału, prowadzone były równocześnie. W związku z tym, organ w postępowaniu usiłował przeprowadzić jeden wywiad środowiskowy, wspólny dla obydwu spraw. Nie było żadnych podstaw, ani konieczności, przeprowadzania odrębnych wywiadów środowiskowych w jednym czasie. W związku z powyższym, dokumenty dotyczące prób nawiązania kontaktu z J. K. , ustalenia terminu wywiadu środowiskowego, jak i próby przeprowadzenia takiego wywiadu w dniu [...] r. załączone są do akt jednej sprawy. Z dokumentami tymi J. K. zapoznał się, co potwierdził w oświadczeniu z dnia [...] r. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania słuszności zgłaszanych przez skarżącego innych uchybień procesowych organu. Uwzględniając przeprowadzone rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na odmowny charakter decyzji, Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności. H.B. 5.06.2007r.