IV SA/Wr 931/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 931/14 | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 28 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, , Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , , Protokolant, Paulina Szpakowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r., sprawy ze skargi R. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna, , oddala skargę, Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej: skarżącego) utrzymano w mocy decyzję Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. działającego z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r., ([...]), odmawiającą przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że wnioskiem z dnia 19 maja 2014 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad żoną – A. K. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił udzielenia wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania zasiłku dla opiekuna, ponieważ nie utracił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej to świadczenie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że został wprowadzony w błąd przez organ w momencie ponownego ubiegania się w 2013 r. o pomoc z tytułu opieki nad żoną po tym jak utraciło ważność jej orzeczenie o niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu wskazało, że warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określa ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567, dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - zwanej dalej "ustawą nowelizującą" wprowadzono okres przejściowy uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania tego świadczenia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach rodzinnych", przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do dnia 30 czerwca 2013 r. Po upływie tego okresu decyzje, na podstawie których było przyznane prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, wygasły z mocy prawa. Przepisy powyższe regulowały zatem wpływ ustawy zmieniającej na stosunki prawne powstałe i ukształtowane pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ich problematyka odnosiła się do kwestii intertemporalnych (przejściowych). Kolegium przytoczyło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), w którym orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało wprowadzenia odpowiednich przepisów ustawowych. Wyrok Trybunału nie odnosił się do poprawności nowych, bardziej restrykcyjnych w porównaniu ze stanem dotychczasowym, kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trybunał uznał natomiast, że nie istniały podstawy konstytucyjne do wygaszania z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów jest realizacją ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zgodnie z jej przepisami zasiłek dla opiekuna może zostać przyznany tylko tym osobom, których decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z upływem dnia 30 czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Oran wskazał, że skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]) od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 marca 2013 r. Decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła więc z mocy prawa z upływem dnia 30 czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, ale z powodu upływu okresu, na jaki przyznano świadczenie tj. z dniem 31 marca 2013 r. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna, nie należy bowiem do kręgu osób, dla których ustawodawca wprowadził to świadczenie. Kolegium podkreśliło, że skarżący z powodów być może od niego niezależnych nie otrzymał świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres i w konsekwencji został pozbawiony określonych środków finansowych. Świadczenie dla opiekunów jest jednak adresowane do ściśle oznaczonego kręgu podmiotów, to jest tych osób, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego było skonkretyzowane w decyzji o jego przyznaniu i które z mocy prawa zostały tego świadczenia pozbawione. Odwołujący się, co nie budzi wątpliwości nie spełnia warunków wskazanych w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a zatem nie może uzyskać obecnie prawa do zasiłku dla opiekuna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając Kolegium naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędną wykładnię przepisów art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w decyzją z dnia [...] maja 2011 r. udzielono mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad żoną na okres od dnia 31 marca 2011 r. do dnia 31 marca 2013 r. Przyznanie świadczenia na czas określony wynikało z faktu, że żona posiadała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony, do dnia 31 marca 2013 r. Kiedy żona uzyskała kolejne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżący udał się do MOPS, gdzie poinformowano go, że w związku z planowaną zmianą przepisów powinien ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, co uczynił, ale świadczenia tego nie uzyskał. Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji, odmawiająca przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie zawiera uzasadnienia, tylko cytowała przepisy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem., jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej skrót p.ps.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 16 czerwca 2014 r., odmawiającą przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Przepis ten wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), a którymi to przepisami z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, ustalone na dotychczasowych zasadach. Założeniem ustawodawcy było objęcie wspomnianym zasiłkiem jedynie te osoby, którym decyzja o przyznaniu im prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie przywołanych przepisów z dniem 1 lipca 2013 r., na co wskazuje jednoznacznie art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz uzasadnienie projektodawcy dołączone do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2252). Według art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014r.), w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 15 maja 2014r.), jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wobec tego w sytuacji rozpoznawania wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres wsteczny, liczony od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie omawianej ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014r.), zasiłek ten przysługuje z mocy prawa, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki: po pierwsze, w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r.; po drugie, zasiłek dla opiekuna przysługuje po spełnieniu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przypadku natomiast wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna od dnia wejścia w życie ustawy (od 15 maja 2014r.), jego otrzymanie uzależnione jest analogicznie od - po pierwsze - istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, oraz jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dodatkowe warunki przyznania zasiłku dla opiekuna, określone w art. 2 ust. 5 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to nieposiadanie przez opiekuna prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego w okresie na który ubiega się o zasiłek dla opiekuna, a także brak prawa innej osoby do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagająca opieki. A tej racji zarówno w przypadku ubiegania się o przyznanie omawianego świadczenia za okres wsteczny, jak i od dnia obowiązywania ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, decyzja korzystna dla strony uzależniona jest od spełnienia określonych powyżej przesłanek w sposób łączny. W związku z tym niespełnienie choćby jednej z przesłanek ustawowych skutkuje odmową przyznania zasiłku dla opiekuna. Określona w ten sposób konstrukcja przepisów wskazuje na to, że w tym przedmiocie organ wydaje tzw. decyzję związaną, co oznacza, że w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. A zatem organ rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, która przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Ustalenie bowiem istotnych z punktu widzenia ustawodawcy okoliczności przesądza kierunek i treść rozstrzygnięcia organu, nie pozostawiając mu jakiegokolwiek uznania w tym zakresie. Każdorazowo więc - w przypadku ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, jak również od dnia wejścia w życie ustawy - ustawodawca wymaga istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną. Bezsporna jest również okoliczność, że wskazana decyzja wygasła z dniem 1 kwietnia 2013 r. Z punktu widzenia przesłanki ustawowej, o której mowa w art.2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie trybu w jakim do jej wygaśnięcia doszło. Jak wynika z wydanej decyzji Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] maja 2011 r., świadczenie pielęgnacyjne zostało skarżącemu przyznane na okres od 1 marca 2011 r. do 31 marca 2013 r. Data początkowa związana była z faktem wystąpienia przez stronę ze stosownym wnioskiem w miesiącu maju 2011 r. Natomiast data końcowa realizacji przyznanego uprawnienia wynikała z terminu ważności na jaki wydane zostało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności tj. do 31 marca 2013 r. Wygaśnięcie wskazanego rozstrzygnięcia nastąpiło więc w wyniku upływu czasu na jaki zostało wydane, co związane było z datą wygaśnięcia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem okresu na jaki została wydana. Wygaśnięcie przy tym decyzji skutkuje jej automatycznym usunięciem z obrotu prawnego bez potrzeby podejmowania w tym celu odrębnego rozstrzygnięcia. Od tego przypadku należy odróżnić sytuację, w której wygaśnięcie decyzji administracyjnej następuje w wyniku dyspozycji konkretnego przepisu prawa. Usunięcie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego odbywa się wówczas niezależnie od warunków danego stosunku prawnego i stanowi przejaw szczególnej interwencji ustawodawczej. W okolicznościach niniejszej sprawy przepisem, na podstawie którego winno nastąpić wygaśnięcie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 ze zm.), który stwierdzał, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie 30 czerwca 2013 r. Warunek przyznania zasiłku dla opiekuna będzie zatem spełniała osoba, której decyzja wygasła z mocy tego konkretnego przepisu. Pozostałe podmioty, które utraciły świadczenie w wyniku wygaśnięcie decyzji nawet z dniem 1 lipca 2013 r., ale z innych powodów, takiego warunku spełniać nie będą. W związku z tym należy zaaprobować stanowisko organów, że w świetle ujawnionych okoliczności sprawy, skarżący nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż nie spełnia wymogu legitymowania się decyzją, która wygasła z dniem 1 lipca 2013r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Świadczenie skarżącego wygasło bowiem w efekcie upływu czasu na jaki rozstrzygnięcie w jego sprawie zostało wydane. Stąd też orzeczenia organów administracji publicznej w zaskarżonym kształcenie należało uznać za uzasadnione. Z kolei przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów należy podkreślić, że zaskarżona decyzja Kolegium zawierała wyczerpujące uzasadnienie i oparta jest na przepisach prawa. Kwestie dotyczące nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna zostały przedstawione w uzasadnieniu w sposób wyczerpujący. Nie może odnieść zamierzonego skutku drugi z podniesionych przez skarżącego zarzut, naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków i opiekunów, poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie należy się wnioskowane przez niego świadczenie, jako że z przytoczonego wyżej stanu sprawy oraz przepisów jednoznacznie wynika, że skarżący utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku upływu czasu, na który decyzja została wydana. W świetle poczynionych przez Sąd rozważań i zgodnie z dokonaną wykładnią przepisów prawa, należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty, które podniósł skarżący nie znajdują żadnego uzasadnienia. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, o czym na podstawie art. 151 p.ps.a, orzeczono w sentencji wyroku.