IV SA/Wr 95/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Specjalistę Pracy Socjalnej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. , na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 11, art. 38, art. 106 ust. 1, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), uchwały nr XI/371/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 1999r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 7, poz. 328) oraz art. 108 kpa, odmówiono przyznania L. F. pomocy w formie zasiłku okresowego. W motywach rozstrzygnięcia podano, iż zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 tej ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Wspieranie osób potrzebujących pomocy wymaga ich współdziałania tych osób. Brak (woli strony) współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Dodano też, że świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są na podstawie rozeznanej sytuacji materialno-bytowej, po przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym (art. 106 ust. 4 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) w miejscu zamieszkania lub pobytu klienta. Ponieważ L. F. obecnie przebywa na terenie ZTPS Nr [...] , pracownikiem właściwym do przeprowadzenia wywiadu jest właśnie pracownik tego Zespołu. Na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji ustalono, że strona odmawia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego ZTPS [...] , dlatego rozpatrzenie wniosków o pomoc w formie zasiłku okresowego jest niemożliwe. Od decyzji tej L. F. złożył odwołanie, w którym wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził również, że decyzja została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i narusza przepisy ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie jej art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 119 ust. 1 pkt 3, art. 119 ust. 2 pkt 2-4. Nadto wskazał, że odmawiając mu świadczenia finansowego na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, organ przyczynia się do pogorszenia jego stanu psychofizycznego i działa w kierunku jego biologicznego wyniszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 106 ust. 4 w związku z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji wskazało, iż L. F. wystąpił w dniu [...] r. do organu pomocy społecznej z wnioskami o: 1) zasiłek okresowy, w wysokości ustalonej w ustawie o pomocy społecznej, z uwagi na ubóstwo, bezdomność, bezrobocie i sieroctwo; 2) zasiłek mieszkaniowy, za lipiec 2006r., w kwocie [...] zł, przy czym wspomniał, że z powodu opieszałości MOPS jest zadłużony na kwotę [...] zł za okres od l[...] do [...] 2006r.; 3) zasiłek na kształcenie, tj. opłacenie kursu maturalnego w Centrum Kształcenia Ustawicznego we W. , w kwocie [...] zł. Wnioskodawca poinformował, że w dniu [...] r. zamierzał zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna. Nie został jednak zarejestrowany ze względu na brak gotowości do podjęcia jakiejkolwiek pracy, spowodowanej brakiem środków na odpowiednie wyżywienie i samodzielne mieszkanie, przejazdy komunikacyjne, a także sen, odpoczynek, higienę osobistą. W dniu [...] r. L. F. wystąpił do organu pomocy społecznej z kolejnym wnioskiem o identycznej treści, jak w dniu [...] r. dodając, że oczekuje zasiłku mieszkaniowego również za [...] r., a jego zadłużenie wzrosło do [...] zł. Wystąpił też o opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne do Narodowego Funduszu Zdrowia. Kwestionowaną decyzją, organ I instancji odmówił L. F. przyznania zasiłku okresowego, uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, wynikającym z odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego ZTPS Nr [...] . W pozostałych sprawach podniesionych we wniosku, organ pierwszej instancji wydał oddzielne decyzje. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje osobie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Podejmując postępowanie administracyjne z wniosku L. F. , organ pomocy społecznej usiłował przeprowadzić z nim wywiad środowiskowy. W tym celu pracownik socjalny Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] udał się do miejsca zamieszkania strony przy ulicy P. S. [...] we W. L. F. nie wyraził jednak zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu przez pracownika socjalnego ZTPS Nr [...] wskazując, iż jest osobą bezdomną i właściwy do przeprowadzenia wywiadu w jego sprawie jest Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców MOPS (oświadczenie z dnia [...] r.). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby, której wywiad dotyczy. Takim miejscem jest lokal przy ulicy P. S. [...] , gdzie L. F. jest zameldowany na pobyt czasowy. Odwołujący się, odmawiając w dniu [...] r. wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu przez pracownika socjalnego ZTPS Nr [...] , uniemożliwił organowi I instancji rozeznanie jego sytuacji życiowej i wydanie stosownej decyzji w oparciu o przepisy powołanej na wstępie ustawy. Kolegium podało, że stanowisko prezentowane przez stronę, wskazuje na brak jej współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co zgodnie z art. 11 ust. 2 może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Taka była zasadnicza przyczyna podjęcia odmownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W przedstawionej sytuacji bezzasadne są zawarte w odwołaniu zarzuty. Należy przy tym zauważyć, że L. F. odmawiając wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu przez pracownika socjalnego miał świadomość, że takie stanowisko uniemożliwi organowi merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku. Powoływanie się w odwołaniu na przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potwierdza brak chęci współdziałania odwołującego się z organem pomocy społecznej, które to współdziałanie jest podstawą właściwych kontaktów podopiecznego z organem. Należy też wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy udzielanie zasiłku okresowego, o który ubiega się L. F. , należy do zadań własnych gminy. Właściwość miejscową gminy w sprawach świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Tak więc, biorąc powyższe pod uwagę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zarzuty podniesione przez L. F. w odwołaniu są bezzasadne. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. F. podtrzymał swe stanowisko zawarte we wniosku z dnia [...] r. oraz w odwołaniu. Nadto zarzucił decyzji naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4 w związku z art. 11 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 pkt 8, art. 16 ust. 2, art. 38, art. 100 ust. 1, art. 101 ust. 1-2, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie progu interwencji socjalnej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wskazał też, że zaskarżona decyzja narusza art. art. 6, 7, 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 231 § 1 kk, art.art. 1, 3 w związku z art.art. 83, 38, 30, 32 Konstytucji RP oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe, a w szczególności Powszechną Deklarację Praw Człowieka z 1948r. i Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966r. W związku z powyższym L. F. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w całości podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji uznając, iż nie narusza ona prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), (dalej: ustawa). Zgodnie z jej art. 38 ust. 1 pkt 1 zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (ust. 1 pkt 1). Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, według którego nie wyrażenie przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego Zespołu Terenowego Pracy Socjalnej Nr [...] we W. , świadczy niewątpliwie o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z tym pracownikiem, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie nie pozwala jednakże organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, niemniej jednak nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela. Granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie często zwracał uwagę na niebezpieczeństwo nadużycia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w motywach rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, że L. F. spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Jednakże przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, że skarżący uniemożliwiał pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swego faktycznego zamieszkiwania, tj. w lokalu nr [...] przy ulicy P. S. [...] , gdzie zameldowany jest na pobyt czasowy od dnia [...] r. do dnia [...] r. W oświadczeniu złożonym w dniu [...] r. pracownikowi socjalnemu A. S. wyraźnie zaznaczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu przez pracownika socjalnego wyżej wskazanego Zespołu, gdyż za właściwy do dokonania tej czynności, z uwagi na swą bezdomność, uważa Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców. Tymczasem twierdzenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia, z powodu posiadania przez niego meldunku na pobyt czasowy we wskazanym wcześniej miejscu. Skoro zaś celem rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dokonanie ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, stąd zupełnie naturalnym jest, że wywiad ten przeprowadza się w lokalu, w którym osoba ta lub rodzina zamieszkuje. Zatem miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów regulujących udzielanie pomocy społecznej jest lokal (mieszkanie) zajmowany przez osobę lub rodzinę występującą o pomoc. W związku z wyżej powiedzianym wskazać należy, iż niewątpliwie organ orzekający nie był w stanie ocenić sytuacji majątkowej, osobistej itd. skarżącego. Tym samym nie miał możliwości zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który mógłby stwierdzić, czy L.F. zasługuje na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na względzie, co wcześniej już powiedziano, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Zatem przepisy ustawy wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przesłanką odmowy udzielenia L. F. zasiłku okresowego jest negatywna ocena jego postawy wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Taka postawa, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia pomocy. Wobec powyższego, w tym zakresie uznać należało, iż organy decyzyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dodać przy tym należy, że pozostałe zarzuty skargi również pozbawione są uzasadnionych podstaw. Wobec powyższego, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak na wstępie.