IV SA/Wr 96/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Sylwia Zdyb, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków oddala skargę. Miejski Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z dnia [...], nr [...] , odmówił Stowarzyszeniu "[...]" z siedzibą we W. [...] przyznania wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków". Decyzję tę wydano - na wniosek [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], nr [...] - na podstawie art. 102 ust. 4 i art. 103 ust. l ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, póz. 1568 ze zm.; dalej zwana "ustawą") oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. Od decyzji z dnia 10 marca 2011 r. odwołanie złożyło Stowarzyszenie "[...] z siedzibą we W., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. l ustawy, "poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten zezwala na dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ właściwy (Prezydenta W.) w sytuacji, w której Prezydent W. był jedynie zobowiązanym, na podstawie wskazanego przepisu, do formalnego wydania decyzji przyznającej Stowarzyszeniu "[...]" prawo wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków w stosunku do Parku S. we W.". Strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie Stowarzyszeniu "[...]" prawa wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków, ewentualnie - o uchylenie zakwestionowanej decyzji i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ niższego rzędu". W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - decyzją z dnia [...], nr [...] - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie żart. 102 ust. 1 ustawy, społeczni opiekunowie zabytków podejmują działania związane z zachowaniem wartości zabytków i utrzymaniem ich w jak najlepszym stanie oraz upowszechniają wiedzę o zabytkach. Społeczny opiekun zabytków współdziała z wojewódzkim konserwatorem zabytków i starostą w sprawach ochrony zabytków i opieki nad tymi zabytkami (art. 102 ust. 2 ustawy). Społecznym opiekunem zabytków może być osoba, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych, nie była karana za przestępstwa popełnione umyślnie oraz posiada wiedzę w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 102 ust. 3 ustawy). Zadania społecznego opiekuna zabytków może wykonywać również osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (art. 102 ust. 4 ustawy). Następnie Kolegium stwierdziło, że procedura ustanawiania społecznego opiekuna zabytków uregulowana jest w art. 103 ust. l ustawy. Społecznego opiekuna zabytków ustanawia, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, starosta właściwy dla miejsca zamieszkania (siedziby) kandydata na społecznego opiekuna zabytków; w mieście na prawach powiatu - prezydent miasta (art. 92 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Dalej Kolegium wskazało, że starosta (prezydent miasta) ustanawia społecznego opiekuna zabytków w formie czynności materialno-technicznej, wpisując go na listę społecznych opiekunów zabytków, którą- na mocy art. 103 ust. 4 ustawy - obowiązany jest prowadzić. Podkreślono, że wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków nie inicjuje postępowania administracyjnego. Nie dość bowiem, że obowiązujące w tym względzie przepisy wprost nie przewidują podejmowania decyzji w związku z wniesieniem przedmiotowego wniosku, to jeszcze nie zostały sformułowane w sposób legitymujący domniemanie zastosowania tej formy działania administracji. O ustanowieniu społecznego opiekuna zabytków starosta (prezydent miasta) zawiadamia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 103 ust. 3 ustawy). Osobie fizycznej pełniącej funkcję społecznego opiekuna zabytków starosta (prezydent miasta) wydaje legitymację społecznego opiekuna zabytków, która zawiera jego zdjęcie, imię, nazwisko i miejsce zamieszkania, datę wydania legitymacji oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska, a także stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania legitymacji (art. 105 ust. l ustawy), zaś osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, pełniącej funkcję społecznego opiekuna zabytków, starosta (prezydent miasta) wydaje zaświadczenie, które zawiera informację o nadaniu uprawnień opiekuna, nazwę i siedzibę tej osoby lub jednostki, datę wydania zaświadczenia oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska, a także stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania zaświadczenia (art. 105 ust. 2 ustawy). Kolegium zaznaczyło też, że starosta (prezydent miasta) nie wydaje decyzji administracyjnej w przedmiocie ustanowienia społecznego opiekuna zabytków. Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że organ ustanawiający społecznego opiekuna zabytków po dokonaniu wpisu na listę społecznych opiekunów zabytków wydaje legitymację społecznego opiekuna zabytków albo zaświadczenie, w zależności od tego czy opiekunem ustanowiona została osoba fizyczna, czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Kolegium zauważyło następnie, że zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - w świetle art. 105 ustawy - może pełnić funkcję społecznego opiekuna zabytków. Stwierdzono, że starosta (prezydent miasta) jest związany wnioskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków i nie dokonuje jego oceny. Do kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków należy bowiem ustalenie przed skierowaniem wniosku do starosty (prezydenta miasta), czy dany podmiot spełnia warunki konieczne do bycia społecznym opiekunem zabytków. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tym przypadku taki wniosek wpłynął do organu właściwego. Bezspornie przecież w piśmie z dnia 21 czerwca 2010 r. powołano przepis art. 103 ust. 1 ustawy. Co istotne, jak zauważyło Kolegium, brak w ustawie podstawy prawnej do odmowy ustanowienia danego podmiotu społecznym opiekunem zabytków na skutek zwrócenia się z wnioskiem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ustawodawca przewiduje jedynie możliwość cofnięcia ustanowienia społecznego opiekuna zabytków, co zresztą starosta (prezydent miasta) też czyni na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z uwagi zatem na brak podstawy prawnej do odmowy ustanowienia społecznego opiekuna zabytków Kolegium uchyliło więc w całości decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Odnosząc się do żądania zawartego w odwołaniu wskazano, że Kolegium nie jest władne przyznać "[...] prawa wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków". Prokurator Prokuratury O. we W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Skarżący decyzji Kolegium zarzucił: 1. naruszenie art. 103 ustawy, "poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że starosta (prezydent miasta) ustanawia społecznego opiekuna zabytków w formie czynności materialno-technicznej nie inicjując postępowania administracyjnego, a w szczególności będąc w tym zakresie pozbawionym swobody decyzyjnej"; 2. naruszenie art. 104 K.p.a. "wskutek błędnego poglądu, iż w zakresie ustanowienia społecznego opiekuna zabytków podejmowane czynności zaliczane są do czynności o charakterze materialno-technicznym, gdy tymczasem art. 104 kpa ustanawia domniemanie załatwiania sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, m.in., że "wniosek [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 czerwca 2011 r., znak DWKZ-EK-460-2/10, jako wniosek w trybie art. 103 ust. 1 ustawy, nie zawierał jednoznacznego sformułowania o wnioskowaniu powierzenia wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków przez Stowarzyszenie "[...]" oraz stwierdzenia, iż w odniesieniu do przedmiotowego Stowarzyszenia spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 102 ust. 3 ustawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie poinformował organu, że dokonał oceny stowarzyszenia w tym zakresie. Za uznaniem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną kończącą się wydaniem decyzji przemawiać może treść art. 103 ust. 1 i 2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że ustanowienie opiekuna społecznego inicjowane wnioskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków jest postępowaniem administracyjnym w sensie materialno-prawnym. Wskazuje na to fakt, iż procedura ustanawiania społecznego opiekuna zabytków odbywa się przez weryfikację przesłanek merytorycznych, jakie musi spełniać kandydat. Jest to więc postępowanie administracyjne, a ustanowienie takiej osoby stanowi ukształtowanie stosunku administracyjno-prawnego. W ocenie skarżącego czynnością materialno-techniczną jest jedynie wydanie osobie legitymacji czy zaświadczenia. Za takim stanowiskiem może przemawiać też okoliczność, że w przypadku cofnięcia w trybie art. 103 ust. 2 ustawy ustanowienia osoby społecznym opiekunem zabytków nie przysługiwałoby jej instancyjne i sądowo-administracyjne zweryfikowanie zastosowanych przesłanek uznaniowych, o jakich mowa w tym przepisie, czyli spełnienia przesłanek z art. 102 ust. 3 ustawy. Trudno w ocenie skarżącego uznać za czynność materialno-techniczną ustanowienie bądź pozbawienie podmiotu takiego jak Stowarzyszenie "[...]" statusu osoby prawnej wykonującej zadania społecznego opiekuna zabytków w sytuacji, gdy mamy do czynienia z weryfikacją przesłanek materialno-prawnych. Skarżący przytoczył też stanowisko doktryny prawa administracyjnego, z którego - w jego ocenie - wynika, że "sytuację prawno-administracyjną należy konkretyzować w przypadku ustanowienia jak również cofnięcia uprawnień opiekuna społecznego zabytków w drodze decyzji administracyjnej". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. W kontekście zarzutów sformułowanych przez Skarżącego i ich uzasadnienia Kolegium zauważyło, że sprawa ustanowienia społecznego opiekuna zabytków dotyczy przyznania kompetencji, a nie uprawnień czy też obowiązków. Ustanowienie społecznego opiekuna zabytków polega na powierzeniu funkcji społecznej. Na skutek ustanowienia określonego podmiotu społecznym opiekunem zabytków tenże staje się współadministrującym. Społeczny opiekun zabytków jest bowiem uprawniony do pouczania osób naruszających przepisy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 104 ustawy) oraz współdziała z wojewódzkim konserwatorem zabytków i starostą w sprawach ochrony zabytków i opieki nad tymi zabytkami (art. 102 ust. 2 ustawy). Sprawa mająca za przedmiot ustanowienie społecznego opiekuna zabytków nie jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej - w rozumieniu art. l pkt 1 k.p.a. Chociaż więc mamy w tym przypadku do czynienia ze stosowaniem prawa administracyjnego, to - ze względu na jego przedmiot i treść konkretyzowanego in concreto stosunku administracyjnoprawnego - nie można przyjąć, iż jest to postępowanie w indywidualnej sprawie materialnoprawnej. Tylko zaś w takich warunkach możliwe jest nawiązywanie do konstrukcji domniemania formy decyzji administracyjnej ( od dnia 1 października 1995 r. - tj. od objęcia bezpośrednią kontrolą sądu administracyjnego tzw. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej - zakres jej zastosowania uległ ograniczeniu). Inaczej rzecz ujmując, nie każda konkretyzacja normy prawa administracyjnego dotyczy indywidualnej sprawy materialnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna stanowi formę działania administracji publicznej o proweniencji i przeznaczeniu materialnoprawnym. Mające miejsce przypadki jej wykorzystania do załatwiania spraw innych niż materialne, należy więc traktować jako wyjątkowe, bo prowadzące do jej stosowania poza "naturalnym" dla tej formy działania "środowiskiem". To zaś przesądza o braku podstaw do odnoszenia do decyzji administracyjnej w sprawie ustrojowej wielu konstrukcji, "normalnie" przydatnych przy wyznaczaniu atrybutów tego rodzaju formy działania administracji publicznej. W szczególności, implikuje brak możliwości zastosowania domniemania formy decyzji administracyjnej. Bezspornie bowiem, koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Brak normy materialnego prawa administracyjnego poddawanej w danym przypadku subsumcji, wyklucza zastosowanie domniemania formy decyzji administracyjnej. Reasumując, decyzja administracyjna może stanowić formę dookreślenia treści stosunku ustrojowoprawnego, o ile ustawodawca wprost przesądzi o jej wykorzystaniu do załatwienia tego rodzaju sprawy administracyjnej (np. art. 58 ust. 3, art. 60 ust. 3 zd. 2, art. 83 ust. 2 stawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572 ze zm.). Za tym, że przepis, na podstawie którego ustanawia się społecznego opiekuna zabytków, jest przepisem prawa administracyjnego ustrojowego, a nie materialnego, przemawia również jego umiejscowienie w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy, akt ten określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Rozdział 10 "Społeczni opiekunowie zabytków" zamieszczony został po rozdziale 9 "Organizacja organów ochrony zabytków", a skoro tak - w świetle art. 1 ustawy określającego przedmiot tego aktu i kolejność zamieszczenia w ustawie przepisów regulujących kwestie wskazane w tym artykule - uprawnionym jest stwierdzenie, że przepisy art. 102 - 107 ustawy są przepisami prawa ustrojowego administracyjnego. Przepisy ustrojowe (będące przepisami merytorycznymi szczegółowymi) - według rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) - zamieszcza się w ustawie po przepisach materialnych, a przed przepisami karnymi. Przepisy dotyczące społecznych opiekunów zabytków zawarte zostały w ustawie po przepisach materialnych i ustrojowych dotyczących organów ochrony zabytków, a przed przepisami karnymi, co - zdaniem Kolegium - też stanowi argument za tym, iż wskazane wyżej przepisy są przepisami ustrojowymi. Co istotne, domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17). Zakładając hipotetycznie, że sprawa ustanowienia społecznego opiekuna zabytków jest sprawą materialną, brak jest i tak w ustawie wyraźnego umocowania do odmownego jej załatwienia. Zauważenia wymaga, że przyjęcie, iż ustanowienie społecznego opiekuna zabytków następuje w drodze decyzji administracyjnej, rodziłoby pytanie, kto jest stroną postępowania administracyjnego w takiej sprawie. Zdaniem Kolegium, nie sposób zaakceptować takiej interpretacji przepisów ustawy, że stroną tego postępowania byłby podmiot, który ma być ustanowiony społecznym opiekunem zabytków, a wszczynane byłoby ono na wniosek innego podmiotu - wojewódzkiego konserwatora zabytków. Procedura ustanowienia społecznego opiekuna zabytków nie została w sposób szczegółowy uregulowana w ustawie. Ustawodawca nie zawarł w tym akcie delegacji ustawowej do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu ustanawiania społecznego opiekuna zabytków, tak jak w art. 71 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). W rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 8 kwietnia 2002 r. w sprawie społecznej opieki nad zabytkami, wydanym na podstawie art. 71 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r., określono, m. in. tryb ustanawiania społecznego opiekuna zabytków. W ocenie Kolegium, prawodawca nie zawarł w ustawie z 2003 r. na tyle odmiennych regulacji w kwestii procedury ustanawiania społecznego opiekuna zabytków, by przepisy wskazanego rozporządzenia nie mogły być pomocne w interpretacji obecnie obowiązujących regulacji, zwłaszcza, że były one bardziej precyzyjne. W myśl § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie społecznej opieki nad zabytkami, zarząd powiatu zawiadamiał opiekuna o wpisaniu go na listę społecznej opieki nad zabytkami, przesyłając odpis zawiadomienia do wiadomości właścicielowi i użytkownikowi zabytku oraz właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Następnie zarząd powiatu wydawał legitymację albo zaświadczenie, w zależności od tego, jaki podmiot zostawał społecznym opiekunem zabytków. Powołane przepisy pozwalają na konstatację, że ustanowienie społecznego opiekuna zabytków nie następowało wówczas w drodze decyzji administracyjnej i przybierało postać wpisu na listę społecznej opieki nad zabytkami. W świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa, zdaniem Kolegium, ustanowienie społecznego opiekuna zabytków również następuje poprzez wpisanie określonego podmiotu na listę społecznych opiekunów zabytków, czyli w formie czynności materialno-technicznej. Przyjęcie nawet, że starosta dokonuje dwóch czynności: ustanawia społecznego opiekuna zabytków, a następnie wpisuje go na listę społecznych opiekunów zabytków, nie zmienia tego, że żadna z tych czynności nie jest decyzją administracyjną, gdyż, jak już wskazano wyżej, jest to sprawa ustrojowa. W kwestii zarzutu, że wniosek [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 czerwca 2011 r. "nie zawierał jednoznacznego sformułowania o wnioskowaniu powierzenia wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków przez Stowarzyszeniu "[...]" oraz stwierdzenia, iż w odniesieniu do wymienionego Stowarzyszenia spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 102 ust. 3 ustawy", zauważono, że powołanie w treści tego pisma art. 103 ust. 1 ustawy nie można uznać za przypadkowe i irrelewantne. Trudno bowiem przyjąć, że organ administracji publicznej nie był świadom, jaki wniosek formułuje, zwłaszcza że skierował go do Prezydenta W., czyli organu właściwego do ustanowienia społecznego opiekuna zabytków, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. W ocenie Kolegium, niedopuszczalne jest więc (re)interpretowanie treści tego pisma w ten sposób, że nie jest to wniosek o ustanowienie społecznego opiekuna zabytków. Poza tym, ustawodawca nie określił, jakie elementy winien zawierać taki wniosek, zatem nie można czynić zarzutu z tego, że nie zawierał on wyraźnego stwierdzenia, że Stowarzyszenie "[...]" spełnia wymagania wynikające z art. 102 ust. 3 ustawy. Kolegium podtrzymało swoje spostrzeżenie, że starosta (prezydent miasta) jest związany wnioskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków i nie dokonuje jego oceny. Ten wyspecjalizowany w sprawach ochrony zabytków oraz opieki nad nimi organ administracji publicznej jest bowiem predestynowany do oceny, czy określony podmiot spełnia warunki, by być ustanowionym społecznym opiekunem zabytków. Wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków potwierdza, że dany podmiot spełnia wymagania określone w art. 102 ust. 3 ustawy. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 103 ustawy poprzez pozbawienie swobody decyzyjnej starosty, wskazać należy, że z uwagi na charakter tej sprawy, wynik wykładni przepisów ustawy dokonanej przez Skarżącego o niezwiązaniu wnioskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków starosty, którego Kolegium nie podziela, nie daje podstaw do konstatacji, że starosta ,załatwiając ją, wydaje decyzję administracyjną. Odnosząc się do przytoczonego przez Skarżącego fragmentu komentarza do ustawy wskazano, że nieuzasadnione jest stwierdzenie, iż jest to stanowisko doktryny prawa administracyjnego. Poza tym, z treści cytatu nie wynika wprost, że - zdaniem autora komentarza - ustanowienie społecznego opiekuna zabytków dokonywane jest w formie decyzji administracyjnej. Gdyby jednak przyjąć, iż - w ocenie autora tej publikacji - ustanowienie społecznego opiekuna zabytków następuje w drodze decyzji administracyjnej, to Kolegium, mając na uwadze powyższe, nie podziela takiego stanowiska. Zauważono, że Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wypowiadało się w kwestii formy cofnięcia ustanowienia społecznego opiekuna zabytków, gdyż nie było to przedmiotem decyzji pierwsze instancyjnej. Podniesiono, że Kolegium - formułując odpowiedź na skargę - nie odnalazło ani jednego orzeczenia sądu administracyjnego wydanego na skutek kontroli decyzji administracyjnej w przedmiocie ustanowienia społecznego opiekuna zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 103 ust. 1 przywoływanej wcześniej ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z brzmieniem wskazanego unormowania, społecznego opiekuna zabytków ustanawia, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, starosta (prezydent miasta) właściwy dla miejsca zamieszkania (siedziby) kandydata na społecznego opiekuna zabytków. W myśl art. 101 ust. 4 starosta prowadzi listę społecznych opiekunów zabytków. Natomiast, zgodnie z art. 102 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy społecznym opiekunem zabytków może być osoba fizyczna spełniająca wymagania kwalifikacyjne określone w ustawie, zadania opiekuna może wykonywać również osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpatrując sprawę stwierdziło, że starosta ustanawia społecznego opiekuna zabytków w formie czynności materialno-technicznej, jednakże wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków w tej sprawie nie inicjuje postępowania administracyjnego. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują ani wprost, ani w dorozumiany sposób podejmowania decyzji w związku z wniesieniem przedmiotowego wniosku. Stwierdzono, że starosta (prezydent miasta) jest związany wnioskiem i nie dokonuje jego oceny (oceny tej dokonuje wojewódzki konserwator zabytków) , a w ustawie brak podstawy prawnej do odmowy ustanowienia danego podmiotu społecznym opiekunem zabytków, jeżeli w sprawie tej wpłynął poprawny wniosek. W odpowiedzi na skargę stwierdzono ponadto, że sprawa ustanowienia społecznego opiekuna zabytków dotyczy przyznania kompetencji, a nie uprawnień czy obowiązków. Chodzi bowiem o powierzenie funkcji społecznej, w wyniku czego opiekun staje się współadministrującym. Powyższe, ze względu na przedmiot i treść ustalanego in concreto stosunku administracyjnoprawnego wyklucza uznanie rozważanego postępowania za postępowanie w indywidualnej sprawie materialnoprawnej. Zdaniem Kolegium, przepis stanowiący podstawę ustanowienia społecznego opiekuna zabytków jest przepisem prawa administracyjnego ustrojowego, a nie materialnego. Zdaniem wnoszącego skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej we W. niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną kończącą się wydaniem decyzji. Wskazuje na to fakt, że procedura ustanawiania społecznego opiekuna zabytków odbywa się poprzez weryfikację przesłanek merytorycznych, jakie winien spełniać kandydat. Zatem ustanowienie takiej osoby stanowi ukształtowanie stosunku administracyjnego. Analizę tej sprawy należy rozpocząć od stwierdzenia, że – w ocenie Sądu - Kolegium słusznie zauważyło, iż przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidziały zakończenia postępowania w sprawie ustanowienia społecznego opiekuna zabytków w formie decyzji administracyjnej, nie wskazały też sposobu zaskarżenia rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że forma decyzji musi wynikać z przepisów szczególnych w sposób wyraźny lub dorozumiany. Nie może więc stanowić takiej podstawy sam przepis art. 104 k.p.a., który określa, że sprawę rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Wskazuje on bowiem jedynie procesową formę zakończenia postępowania administracyjnego lub jego rozstrzygnięcia. Do takiego sposobu procesowego zakończenia sprawy organ powinien jednak mieć podstawę w przepisie szczególnym. W rozpatrywanej sprawie brak jest takiego przepisu szczególnego, nie stanowi go bowiem art. 103 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, uprawniający właściwego starostę (prezydenta miasta), na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, do ustanowienia społecznego opiekuna zabytków. Ustawa o ochronie zabytków przewiduje liczne sytuacje, gdy wydawane są decyzje administracyjne. Należy do nich przykładowo decyzja o wpisie zabytku nieruchomego lub ruchomego do rejestru zabytków (art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 1), decyzja o skreśleniu zabytku z rejestru (art. 13 ust. 5), decyzja o udostępnieniu przedmiotu będącego zabytkiem (art. 29 ust. 2), decyzja o cofnięciu oddania w depozyt zabytku (art. 35 ust. 5) i in. Ustawa nie przewiduje jednak decyzji w przedmiocie przyznania wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja pierwszej instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa) lub też uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej). Zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym byłoby rażącym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 520, 521). Oznacza to, że Kolegium prawidłowo przystąpiło do rozpatrzenia odwołania i wydało formalnie poprawną decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Wątpliwości budzi natomiast uzasadnienie decyzji odwoławczej. Nie można nie zauważyć, że nadanie statusu społecznego opiekuna zabytków rodzi po stronie ustanowionego podmiotu różne sformalizowane w przepisach ustawy uprawnienia (obowiązki), m. in. podejmowania działań związanych z zachowaniem wartości zabytków i utrzymaniem ich w jak najlepszym stanie oraz upowszechniania wiedzy o zabytkach, współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków i starostą (prezydentem miasta) w sprawach ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, pouczania osób naruszających przepisy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydania legitymacji społecznego opiekuna zabytków (osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej wydaje się zaświadczenie), a także, w określonych sytuacjach, do przyznania opiekunowi będącemu osobą fizyczną odznaki "Za opiekę nad zabytkami". Nieustanowienie ubiegającego się podmiotu społecznym opiekunem zabytków powoduje skutek w postaci nieprzyznania wymienionych wyżej uprawnień (obowiązków). Powyższe oznacza, że wskazana regulacja jest immanentnie związana ze sferą uprawnień (obowiązków) konkretnego podmiotu wynikających z unormowań prawa. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy przy tym zauważyć, że w systemie pojęcie "prawa" używa się m. in. w takich znaczeniach, jak: 1) uprawnienie określonego podmiotu do świadczenia ze strony innego podmiotu, 2) kompetencja określonego podmiotu do dokonywania czynności konwencjonalnych aktualizujących obowiązek określonego postępowania wobec innego podmiotu podległego kompetencji, 3) prawo podmiotowe jako złożony zespół funkcjonalnie powiązanych wolności, uprawnień i kompetencji. (Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 349 i n.). Wskazać należy, że cytowany przepis art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określa zakresu zastosowania i zakresu normowania regulacji, ze względu na którą orzeka się o znaczeniu terminu "uprawnienie", nie limituje sposobów rozumienia tego pojęcia do jednego ze wskazanych znaczeń lub do niektórych z nich. Wymaga jedynie, by sprawa dotyczyła uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że zaprezentowana w odpowiedzi na skargę wykładnia organu, zgodnie z którą sprawa ustanowienia społecznego opiekuna zabytków dotyczy przyznania kompetencji, a nie uprawnień w indywidualnej sprawie materialnoprawnej ma charakter zawężający, gdyż bez wyraźnej ku temu podstawy, w oparciu o reguły pozajęzykowe, przypisuje normie węższy zakres normowania bądź zastosowania, niż zakres wynikający wprost z dosłownego brzmienia normy. Gdyby nawet przyjąć, że w przedmiotowej sprawie chodzi o uprawnienie polegające na przyznaniu kompetencji, to nie zmienia to faktu, że jej źródłem jest akt (czynność) z zakresu administracji publicznej dotycząca sfery uprawnień lub obowiązków konkretnego podmiotu wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków. Powyższe prowadzi do wniosku, że - wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. - w postępowaniu w sprawie ustanowienia społecznego opiekuna zabytków rozstrzygana jest indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że za sprawę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty i czynności, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, załatwiane przez organ administracji publicznej. W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997r., OPK 1/97 (ONSA z 1997r, z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanym, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygniecie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. W literaturze wyraża się przy tym pogląd, że "akty" i "czynności" nie oznaczają różnych prawnych form działania, lecz odnoszą się do indywidualnych czynności materialno-technicznych, które powodują powstanie skutku prawnego przez fakty (por. J. Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sadu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym, ST 1997, nr 5). Ustanowienie danego podmiotu (bądź nie) społecznym opiekunem zabytków wiąże się ze stwierdzeniem (odmową stwierdzenia) uprawnienia (obowiązku), po spełnieniu określonych warunków, wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że między stwierdzeniem (odmową stwierdzenia), a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisów ustawy o ochronie zabytków istnieje ścisły związek. Jest to zatem czynność, która wprawdzie nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, ale jest podejmowana w sprawie indywidualnej, ma charakter zewnętrzny, publicznoprawny i dotyczy uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisów ustawy o ochronie zabytków. Taka czynność (akt) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po wyczerpaniu trybu wskazanego w art. 52 § 3 wskazanej ustawy. Przedstawiona interpretacja jest zgodna z zasadą, że należy tak wykładać przepisy obowiązującego prawa, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej, o czym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950r. (Dz. U. z 1993r., nr 61, poz. 284 ze zm.). Sąd nie podziela argumentacji organu odwoławczego w przedmiocie określenia miejsca i pozycji wojewódzkiego konserwatora zabytków i starosty (prezydenta) w procesie ustanawiania społecznego opiekuna zabytków, a w szczególności uznania, że wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym przedmiocie jest dla starosty wiążący oraz, że starosta nie dokonuje jego oceny. W konsekwencji, w opinii Kolegium, brak w ustawie podstawy prawnej do odmowy ustanowienia danego podmiotu społecznym opiekunem zabytków na skutek wniosku złożonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem Sądu, analizowany proces obejmuje dwie funkcjonalnie powiązane czynności – pierwsza z nich to wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, który jest koniecznym warunkiem inicjującym oraz umożliwiającym podjęcie kolejnej czynności (aktu), mianowicie ustanowienia społecznego opiekuna zabytków. Druga czynność to akt starosty ustanawiający społecznego opiekuna zabytków. Oznacza to, że starosta (prezydent miasta) nie może dokonywać czynności ustanawiającej społecznego opiekuna zabytków z własnej inicjatywy, jak również nadać taki status innemu podmiotowi, aniżeli zgłoszonemu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Posiłkując się treścią analogicznych przepisów dotyczących interpretacji instytucji desygnowania (powołania, nominowania) określonego podmiotu do pełnienia funkcji (stanowiska, urzędu) dokonanego przez właściwy organ, ale na wniosek innego organu należy zauważyć, że przeważa pogląd iż, desygnowanie jest w takiej sytuacji formalnie jednostronnym uprawnieniem organu desygnacyjnego, który ma prawo oceny zgłoszonego wniosku (oceny przesłanek stanowiących o dopuszczalności dokonania takiej czynności). Zaświadcza o tym m. in. fakt, że nazwanie przez art. 103 ust. 1 ustawy wystąpienia wojewódzkiego konserwatora zabytków "wnioskiem" wskazuje na jego niewiążący materialnie charakter, nawet jeżeli złożenie wniosku jest koniecznym elementem procedury. Złożenie wniosku jest zatem składnikiem postępowania przygotowawczego poprzedzającego podjęcie formalnie jednostronnej czynności (aktu), jednakże sam wniosek nie skutkuje powstaniem po stronie określonego podmiotu uprawnienia do ustanowienia go społecznym opiekunem zabytków. Następuje to dopiero w wyniku czynności (aktu) starosty ustanawiającego społecznego opiekuna zabytków. Jest to akt podejmowany w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jego przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie /obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa. Jest to czynność dotycząca stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) uprawnienia (obowiązku), po spełnieniu określonych warunków, wynikających z przepisów prawa. Treść przepisów art. 102 ust. 3 i 103 ust. 1 ustawy wskazuje, że czynność (akt) ustanowienia społecznego opiekuna zabytków należy do kategorii tzw. czynności (aktów) związanych, gdzie przepis ustawy z góry określa kierunek postępowania, jeżeli zajdą przesłanki w nim określone. Starosta (prezydent miasta) może odmówić podjęcia aktu ustanawiającego społecznego opiekuna zabytków jedynie wówczas, gdy w wyniku kontroli wniosku stwierdzi brak którejś z okoliczności wymienionych wyczerpująco w art. 102 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Prawo dokonywania oceny przez organ wiąże się z tzw. luzem interpretacyjnym związanym z wykładnią zwrotów niedookreślonych użytych w tekście prawnym (np. "posiadanie wiedzy w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami") oraz luzem dowodowym (związanym z ustalaniem faktów sprawy).Organ ten działa zatem w warunkach związania prawnego i ma ograniczone możliwości podjęcia aktu odmownego. Odmowa uwzględnienia wniosku jest zatem możliwa, jednak zawsze musiałoby ją poprzedzić przedstawienie wnioskodawcy umotywowanych ustawowo zastrzeżeń starosty (prezydenta miasta).