IV SA/Wr 97/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Specjalistę Pracy Socjalnej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. , na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 106 ust. 1, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), uchwały nr XI/371/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 1999r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 7, poz. 328) oraz art. 108 kpa, odmówiono przyznania L. F. pomocy na uregulowanie zadłużenia za zajmowany pokój za okres [...] r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że decyzję podjęto ze względu na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu strony (art. 106 ust. 4) będącego podstawą do ustalenia jej faktycznej sytuacji materialno-bytowej oraz z uwagi na brak współpracy z pracownikiem socjalnym ZTPS Nr [...] w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4, art. 11 ust. 2). W związku z wnioskiem L.F. z dnia [...] r., który wpłynął do ZTPS Nr [...] w dniu [...] r. pracownik socjalny podjął działania zmierzające do nawiązania kontaktu ze stroną i ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej czasowego zameldowania. Ze względu na brak reakcji strony i dalszy brak kontaktu podjęcie jakiejkolwiek pracy na jej rzecz jest niemożliwe. W odwołaniu od tej decyzji L. F. wskazał, że wystąpił o udzielenie zasiłku pieniężnego do Zespołu do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców MOPS, ale przekazano jego wniosek do rozpatrzenia przez Zespół Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] . We wcześniejszych pismach żądał wydania decyzji stwierdzającej, że przestał być osobą bezdomną. Podał, że organ uchyla się od wydania takiego rozstrzygnięcia, wobec czego należy domniemywać, że odwołujący się nadal spełnia przesłanki zawarte w definicji osoby bezdomnej (art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej). Podniósł, iż w żadnym z pism otrzymanych z MOPS we W. nie znalazł informacji o braku podstaw do uznania go za osobę bezdomną. L. F. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy według kompetencji do Zespołu do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 106 ust. 4 w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że L. F. wystąpił w dniu [...] r. do organu pomocy społecznej z wnioskiem o uregulowanie jego zadłużenia za zajmowany pokój, za okres od [...] r. do [...] r., w wysokości [...] zł ( 5 x [...] zł). Opisaną na wstępie decyzją, organ pierwszej instancji odmówił odwołującemu się udzielenia zasiłku pieniężnego na wskazany we wniosku cel. Odmowę organ uzasadnił brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, niezbędnego dla ustalenia faktycznej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy oraz z uwagi na brak współpracy strony z pracownikiem socjalnym ZTPS Nr [...] . Zgodnie z art. 17 ust.1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej - udzielenie zasiłku celowego, o który ubiega się L. F. , należy do zadań własnych gminy. Zatem w sprawie jego wniosku właściwa jest Gmina W. Na mocy art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, Prezydent W. upoważnił Dyrektora MOPS we W. oraz inne wskazane (przez Dyrektora MOPS) osoby do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości Gminy W. Kwestionowana decyzja z dnia [...] r. wydana została, z upoważnienia Prezydenta W. , przez Specjalistę Pracy Socjalnej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] . Zespół ten działaniem obejmuje m.in. osoby zamieszkujące przy ulicy P. S. [...] , gdzie w lokalu nr [...] jest zameldowany na pobyt czasowy L. F. Podniesiony w odwołaniu wniosek o przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców jest zatem nieuzasadniony. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby, której wywiad dotyczy. Takim miejscem w przypadku L. F. jest lokal przy ulicy P. S. [...] . Jak wynika z akt sprawy, organ pomocy społecznej kilkakrotnie podejmował próby nawiązania kontaktu z odwołującym się, a mianowicie: w dniu [...] r. wysłano pismo ([...]) z prośbą o przybycie do siedziby pracowników socjalnych bądź nawiązanie kontaktu telefonicznego. W dniu [...] r. i [...] r. pracownik socjalny był osobiście w miejscu pobytu L. F. przy ulicy P. S. [...] , gdzie nie zastano nikogo. Z uwagi na brak możliwości nawiązania kontaktu z wnioskodawcą w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ odmówił przyznania pomocy na wskazany cel. Rozpatrując odwołanie L. F. , Kolegium zważyło, że przedmiotem postępowania jest kwestia odmowy udzielenia zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia strony z tytułu wynajmowania pokoju w lokalu mieszkalnym położonym przy ulicy P. S. [...] . Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być udzielony w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być w szczególności przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także na pokrycie kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Z przepisu tego, zawierającego przykładowe wyliczenie niezbędnych potrzeb bytowych wynika, że pomoc w tej formie może być udzielona na zaspokojenie potrzeb elementarnych, pozwalających osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej na egzystencję na minimalnym poziomie. W ocenie Kolegium żądanie pokrywania środkami pomocy społecznej zaciągniętych przez L. F. długów na pokrycie kosztów wynajęcia pokoju, nie może być uwzględnione na podstawie przepisu art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. F. podtrzymał swoje stwierdzenia zawarte we wniosku do MOPS z dnia [...] r. i w odwołaniu. Ponadto wskazał na naruszenie art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej definiującego pojęcie osoby bezdomnej. Oświadczył przy tym, że nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, czyli nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego o czynszu regulowanym, jak też żadnego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Nie jest też zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych zarówno w Gminie W. , jak i innej gminie na terytorium RP. Nie posiada również karty osobowej mieszkańca, jest zameldowany na pobyt czasowy, co wiadome jest organom. Zarzucił też decyzji naruszenie przepisów art. 39 ust. 1-2 w związku z art. 3 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej podnosząc, że schronienie (kąt, przytulisko) w postaci izby mieszkalnej (miejsca pobytu) należy uznać za niezbędną potrzebę bytową. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej oraz ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych. Nadto wskazał, że decyzja organu I instancji podjęta została bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a on nie wyraził zgody na przeprowadzenie tegoż wywiadu przez pracownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] , gdyż właściwy, jego zdaniem, w sprawie jest Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców. Odmowa udzielenia zasiłku celowego na pokrycie kosztów zadłużenia za zajmowane schronienie jest w jego przekonaniu złośliwą dyskryminacją i stwarza warunki do jego biologicznego unicestwienia. Wskazał, że organy naruszyły przepisy Konstytucji RP, w szczególności jej art.art. 1 ust. 3, 7, 32 ust. 1-2, 30, 38. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w całości podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji uznając, iż nie narusza ona prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), (dalej: ustawa). Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, według którego brak możliwości kontaktu ze skarżącym w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego Zespołu Terenowego Pracy Socjalnej Nr [...] we W. , świadczy niewątpliwie o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie nie pozwala jednakże organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, niemniej jednak nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela. Granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie często zwracał uwagę na niebezpieczeństwo nadużycia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w motywach rozstrzygnięcia. Z przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, że organ pomocy społecznej podejmował próby skontaktowania się ze skarżącym. Świadczy o tym pismo z dnia [...] r. Nr [...] zawierające prośbę o jego przybycie do wskazanej siedziby pracowników socjalnych albo też nawiązanie kontaktu telefonicznego, oraz adnotacja urzędowa sporządzona w dniu [...] r. przez pracownika socjalnego A. S. , z której wynika, że w dniach [...] r. i [...] r. osobiście udała się do miejsca pobytu czasowego L. F. , tj. lokalu nr [...] przy ulicy P. S. [...] , gdzie jednak nikogo nie zastała. W adnotacji tej zamieszczono również informację, iż skarżący był niejednokrotnie informowany o procedurze ubiegania się o pomoc finansową udzielaną przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, o konieczności przeprowadzenia na tę okoliczność wywiadu środowiskowego. To, że skarżący miał świadomość konieczności uprzedniego przeprowadzenia, w sprawach takich jak rozważana, wywiadu środowiskowego wynika też choćby ze skargi. Sąd posiada też wiedzę o tym fakcie choćby w związku z prowadzonymi równolegle postępowaniami w sprawach o sygnaturach akt IV SA/Wr 95/07 i IV SA/Wr 96/07. W sprawach tych L. F. złożył nawet oświadczenia, w których wyraźnie zaznaczył, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Skoro zaś celem rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dokonanie ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, stąd zupełnie naturalnym jest, że wywiad ten przeprowadza się w lokalu, w którym osoba ta lub rodzina zamieszkuje. Zatem miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów regulujących udzielanie pomocy społecznej jest lokal (mieszkanie) zajmowany przez osobę lub rodzinę występującą o pomoc. W związku z wyżej powiedzianym wskazać należy, iż niewątpliwie organ orzekający nie był w stanie ocenić sytuacji majątkowej, osobistej itd. skarżącego. Tym samym nie miał możliwości zebrania stosownego materiału dowodowego. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na względzie, co wcześniej już powiedziano, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Zatem przepisy ustawy wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przesłanką odmowy udzielenia L. F. zasiłku celowego jest negatywna ocena jego postawy wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Taka postawa, po myśli art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia pomocy. Reasumując dodać również trzeba, że pomoc we wnioskowanej przez skarżącego formie trudno uznać za elementarną potrzebę bytową. Zaś zarzuty sformułowane przez niego w skardze pozbawione są uzasadnionych podstaw . Wobec powyższego, w tym zakresie uznać należało, iż organy decyzyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak na wstępie.