IV SA/Wr 97/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia NSA Julia Szczygielska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 20 października 2017 r. K. W. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W wyniku przeprowadzonego w dniu 26 października 2017 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś na jego miesięczne dochody składają się renta z ZUS w wysokości 901,08 złotych i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 złotych. Miesięczne wydatki na utrzymanie mieszkania wynoszą ok. 230 złotych. Wnioskodawca jest osobą chorą, posiada orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy i zmuszony jest do stosowania specjalnej diety. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B., działając na podstawie art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłków lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 ([...]) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówił skarżącemu udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Organ pierwszej instancji wskazał, że dochód wnioskodawcy, kształtujący się na poziomie 1054,08 złotych, przekroczył kryterium dochodowe, które na mocy uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] wynosiło 951,00 złotych. Stąd też strona nie kwalifikowała się do uzyskania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca podkreślił, że do jego dochodów niezasadnie został doliczony zasiłek pielęgnacyjny. Po uwzględnieniu tej okoliczności jego dochód wynieść powinien 901,08 złotych, co tym samym oznacza, że spełniał on w pełni kryterium dochodowe do otrzymania zawnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 5, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 39 u.p.s., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przesłanki umożliwiające przyznanie wnioskowanego wsparcia wskazał, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 złotych. Na mocy uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821) kryterium dochodowe zostało podwyższone do wysokości 150 % ustawowego kryterium dochodowego. Organ podkreślił, że przyznanie jednego ze wskazanych w tej uchwale świadczeń następuje w trybie ustawy o pomocy społecznej. Wynikający z tej ustawy zasiłek celowy nie ma jednak charakteru obligatoryjnego, lecz jest świadczeniem uznaniowym. Przyznany zostaje jednak tylko wtedy, gdy wnioskodawca spełni podane powyżej kryterium dochodowe. Przy czym samo pojęcie dochodu zostało wprost zdefiniowane w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., gdzie określony został także zamknięty katalog świadczeń, które nie zostały uznane za dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono stronie przyznania zawnioskowanego przez nią świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Miesięczny dochód strony wyniósł bowiem 1054,08 złotych. Organ odwoławczy zauważył również, że powołany przez wnioskodawcę sposób wyliczenia jego dochodu z pominięciem otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego, określony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 18/16, dotyczył wyłącznie dodatku mieszkaniowego. Regulacje prawne w tym zakresie są zaś odmienne od postanowień ustawy o pomocy społecznej i nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia dochodu wnioskodawcy również w niniejszej sprawie. Skoro zasiłek pielęgnacyjny nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s. jako świadczenie podlegające wyłączeniu z pojęcia dochodu, co wynika także z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, to organ administracji publicznej zobowiązany był do jego uwzględniania przy wyliczeniu przychodu strony. Kolegium dodało również, że z uwagi na trudną sytuację wnioskodawcy i stosownie do własnych możliwości, organ pomocy społecznej przyznał mu świadczenie w formie specjalnego zasiłku celowego, który przysługuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Strona nie została zatem całkowicie pozbawiona wsparcia na realizację wskazanej potrzeby bytowej. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podniosła, że wskazana decyzja Kolegium jest sprzeczna z obowiązującym prawem i szkodliwa społecznie. Uznaje bowiem jej uprawnienie do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej, a jednocześnie takiego wsparcia nie udziela. Skarżący podkreślił, że zgodnie z ustawą i stanowiskiem tutejszego Sądu do dochodu nie wlicza się m.in. zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z tym wydana przez Kolegium decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powstały z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący dodał również, że sytuacja finansowa gminy jest bardzo dobra, o czym świadczy jej budżet i wysokie zarobki niektórych urzędników. Dlatego też w jego ocenie środki publiczne powinny zostać rozdysponowane sprawiedliwie i przyznane także osobom niezamożnym, których dochód przekracza kryterium dochodowe. W odpowiedzi Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania stronie skarżącej zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia był art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowiący, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W celu wsparcia gmin w wypełnianiu zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym od 2006 r. realizowany jest wieloletni program pod nazwą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a następnie postanowień zawartych w punkcie V.1 uchwały Rady Ministrów nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020, środki przekazywane gminom mogą zostać przeznaczone na zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania m.in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Powyższe regulacje, wynikające w głównej mierze z istoty zasiłku celowego przyznawanego w ramach programu pomocowego w zakresie dożywiania, wskazują na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Oznacza to, że organ orzekając w konkretnej sprawie – po dokonaniu oceny sytuacji wnioskodawcy – może więc, ale nie musi przyznać wnioskowaną pomoc. Oczywiście wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także własnych możliwości finansowych służących do zaspokojenia potrzeb wszystkim osób znajdujących się pod opieką danej jednostki pomocy społecznej. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że przyznanie pomocy ze środków programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" może dotyczyć osób, które spełniają warunki do otrzymania pomocy, określone w ustawie o pomocy społecznej, gdy ich kryterium dochodowe nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 przywołanej ustawy, co wynika wprost z pkt V.1 powoływanej uchwały nr 221, jak i § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. W niniejszej sprawie to właśnie na tle powyższej regulacji powstał spór, albowiem organy uznały, że strona skarżąca przekracza wskazane kryterium dochodowe, z czym skarżący się nie zgodził dowodząc, że organy błędnie ustaliły wysokość jego miesięcznych dochodów, zaliczając do nich również środki pochodzące z zasiłku pielęgnacyjnego. Rozstrzygając sprawę należy w pierwszej kolejności odwołać się do treści art. 8 u.p.s., zgodnie z którym kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi aktualnie 634 złotych (ust. 1 pkt 1), zaś za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (ust. 3). W myśl zaś art. 8 ust. 4 u.p.s., do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się zaś: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, z późn. zm.), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 i 1292); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2017 r. poz. 1459). W świetle powołanych przepisów nie można uznać, aby ustalenie przez organ pomocy społecznej wysokości miesięcznych dochodów skarżącego okazało się być nieprawidłowe. Z wywiadu środowiskowego oraz dołączonych do niego dokumentów wynika bowiem, że strona miesięcznie otrzymuje rentę z ZUS w wysokości 901,08 złotych oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 złotych. Łączny zatem dochód skarżącego wynosi 1054,08 złotych. W tym miejscu należy podkreślić, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skarżącego odnoszący się do wadliwego – jego zdaniem – uznania za dochód otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, katalog świadczeń podlegających odliczeniu od dochodu został wyczerpująco określony w art. 8 ust. 4 u.p.s. Ma on charakter zamknięty, co oznacza że w odniesieniu do wsparcia udzielanego z zastosowaniem przepisów ustawy o pomocy społecznej, za dochód muszą zostać uznane te wszystkie świadczenia, które nie zostały ujęte w ramach powyższego wyliczenia. Powoływane przez skarżącego stanowisko tutejszego Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 18/16 odnosiło się do zupełnie innego świadczenia, jakim był dodatek mieszkaniowy. Podstawą prawną do jego przyznania nie była jednak ustawa o pomocy społecznej, a ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.), zawierająca zupełnie inne zasady ustalania dochodu, nieznajdujące zastosowania w niniejszej sprawie. Niewątpliwie zatem, gdyby przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego, to w istocie zasiłek pielęgnacyjny nie mógłby zostać uznany za dochód skarżącego w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skoro jednak strona ubiegała się o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, przyznawanego na podstawie ustawy o pomocy społecznej, to zasiłek pielęgnacyjny – zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. – musiał być doliczony do uzyskiwanego przez niego miesięcznego dochodu. W związku z tym organy zasadnie przyjęły, że suma miesięcznych dochodów skarżącego kształtuje się na poziomie 1054,08 złotych, a tym samym przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które – po jego podwyższeniu do 150 % ustawowego kryterium dochodowego – wynosi aktualnie 951,00 złotych. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy były pozostałe, powołane przez skarżącego okoliczności, odnoszące się zwłaszcza do ilości środków pieniężnych jakimi w rzeczywistości powinien dysponować organ pomocy społecznej, jak i zasad ich redystrybucji. Były to bowiem zagadnienia związane z inną, niezakwestionowaną przez stronę decyzją organu pomocy społecznej z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] przyznającą jej specjalny zasiłek celowy. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został przez organy zgromadzony zgodnie z dyspozycją art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a następnie rozpatrzony w myśl art. 80 k.p.a. Dokonane przez organ ustalenia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i niewątpliwie wykazały, że skarżący nie spełniał kryterium dochodowego, uprawniającego go do otrzymania zawnioskowanej pomocy na zakup posiłku lub żywności. Stąd też organy zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Wobec tego, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, zaś zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.