IV SA/Wr 98/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] r. Nr [...] przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich stwierdza nieważność decyzji I i II instancji. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] , Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone w toku administracyjnym decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r., Nr [...] . W toku tego postępowania pozbawiono M. H. uprawnień kombatanckich. Był on bowiem od dnia [...] r. do dnia [...] r. zatrudniony w organach Bezpieczeństwa Publicznego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r., Nr 142, poz. 950 z późn. zm.), osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa nie przysługują uprawnienia kombatanckie, a jeśli je uprzednio uzyskała, zostaje ich pozbawiona. Skargę M. H. na decyzję z dnia [...] r., Nr [...] , oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 19 lutego 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 115/2001. W uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ podniósł jedynie, że w trakcie postępowania weryfikacyjnego wyszły na jaw nieznane mu dotąd fakty dotyczące służby M. H. w organach Bezpieczeństwa Publicznego. Powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 kpa, według którego organ wznawia postępowanie, jeśli dojdzie do przekonania, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane dotąd organowi, który wydał decyzję. Organ zatem wznowił postępowanie administracyjne, gdyż stwierdził potrzebę przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania. W dniu [...] r., Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r., Nr [...] , z uwagi na istnienie uzasadnionego przypuszczenia, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] , powołującym się na art. 158 § 1, art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 kpa, stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powołał się na to, że M. H. został pozbawiony uprawnień kombatanckich art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami wojennych i okresu powojennego. Służba M. H. w organach bezpieczeństwa publicznego nie była więc nową okolicznością. W związku z tym organ powołał się na art. 126 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdził, że postanowienie z dnia[...] r. zostało wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 kpa oraz 105 kpa, Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] r., Nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności, wszczęte w dniu [...] r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania, począwszy od postanowienia z dnia[...] r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2 kpa, twierdząc, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Przyjął, że pstanowienie o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 126 kpa, w zw. z art. 156 - 159 kpa, nie podlega stwierdzeniu nieważności. W tym stanie rzeczy Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podjął postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] r. W wyniku wznowionego postępowania organ wydał decyzję z dnia [...] r., Nr [...] , o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r., Nr [...] oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] r., Nr [...] , pozbawiających M. H. uprawnień kombatanckich. W wyniku złożenia przez M. H. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., Nr [...] . Nie odnosząc się do zarzutów wniosku, w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, aby w sprawie zaszły jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego, organ uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podkreślił ponadto, że postępowanie, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, nie zostało dotknięte wadliwością. Decyzja była bowiem zgodna ze stanem prawnym w dniu jej wydania, a ten stan prawny nie uległ zmianie. Decyzja została wydana w oparciu o wnikliwą analizę zebranego materiału dowodowego, a także z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2004 r., bez podania sygnatury tego wyroku. W końcowej części uzasadnienia organ nadmienił, że pozostają w mocy uprawnienia kombatanckie, przyznane M. H. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] . M. H. w skardze oraz w pismach z dnia [...] r. i z dnia [...] r., wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] r., Nr [...] . W uzasadnieniu skargi powołał się na dokumentację złożoną organowi dnia [...] r. Zarzucił organowi przewlekłość postępowania. Dla poparcia swego żądania powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 116/2001. Wskazał na okres swego uwięzienia od [...] r. do [...] r., jako podejrzanego o przestępstwa o charakterze politycznym oraz na szykanowanie i dyskryminowanie go także po tym okresie. Powołał się na swoje wynikające stąd uprawnienia kombatanckie. Stwierdził, że jest zarówno kombatantem, jak i więźniem politycznym PRL-u. Organ naruszył zatem zasadę praw nabytych. Skarżący podniósł też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, metody i zasady stosowane przez Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie mają nic wspólnego z przepisami art. 1, 6, 13, 14 i 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw i Wolności. Stwierdził, że sprawa decyzji Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., Nr [...] , była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wyrokiem z dnia 19 lutego 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 116/2001. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może zatem opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa proceduralnego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy; stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje natomiast, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej także dalej upsa). Według art. 134 § 1 upsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego co do naruszenia przepisów art. 1, 6, 13, 14 i 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw i Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284). W toku postępowania administracyjnego nie naruszono bowiem praw człowieka skarżącego (art. 1). Skarżący skorzystał z prawa do rzetelnego procesu sądowego (art. 6) oraz z prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13). Skarżący nie był w związku z prowadzonym postępowaniem dyskryminowany z uwagi na płeć, rasę, kolor skóry, język, religię, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn (art. 14). Wobec skarżącego nie było nadużywane prawo, w formie podjęcia działań lub dokonania aktu zmierzającego do zniweczenia praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji albo ich ograniczenia w większym stopniu, niż to przewiduje konwencja (art. 17). Analizując natomiast zarzuty skargi w zakresie proceduralnym, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która daje prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne, w którym ją wydano, obarczone było kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 145 § 1 lub 145a § 1 kpa. Wznowienie postępowania jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. W orzecznictwie i literaturze prawniczej podkreśla się więc, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Postępowanie administracyjne można wznowić w sprawie zakończonej decyzją ostateczną czy postanowieniem, a przedmiot postępowania wznowieniowego jest ograniczony zakresem sprawy administracyjnej, która została załatwiona przez wydanie decyzji czy postanowienia. Zgodnie z art. 149 kpa, postępowanie administracyjne wznawia się postanowieniem. Stanowi ono podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna wznowieniowe postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest w pierwszej kolejności weryfikacja istnienia skonkretyzowanej podstawy wznowienia postępowania wskazanej w postanowieniu. W razie pozytywnego rezultatu w tym przedmiocie, przeprowadza się postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (postanowienia). Badanie sprawy o wznowienie postępowania w zakresie określonym w art. 151 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. może zatem nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania powinno natomiast precyzować zakres tego postępowania, poprzez określenie podstawy wznowienia oraz oznaczenie decyzji rozstrzygającej sprawę, w której wznawia postępowanie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy poprzedzająca ją decyzja I instancji dotyczyły odmowy uchylenia przez Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r., Nr [...] oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] r., Nr [...] , pozbawiających M. H. uprawnień kombatanckich z uwagi na to, że był on od dnia [...] r. do dnia [...] r. zatrudniony w organach Bezpieczeństwa Publicznego. Skarga M. H. na decyzję z dnia [...] r., Nr [...] , została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 19 lutego 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 115/2001. Organ wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Według tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosownie do tego przepisu: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe; nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję, bez względu na przyczynę tego stanu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 125/99, Prokuratura i Prawo 2000/5/36). Wyrok oddalający skargę ustala, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Takie orzeczenie sądowe zamyka w zasadzie organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych trybów postępowań dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych. Reguła ta działa jednak tylko wówczas, gdy przyczyny wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne więc byłoby wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 kpa. Pozostałe przesłanki wznowienia postępowania mogą się jednak ujawnić (pkt 1, 2 i 5) lub nawet pojawić (pkt 7 i 8) także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego. Prawomocny wyrok Sądu w niniejszej sprawie nie stanowi zatem przeszkody wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy powołano się na art. 145 § 1 pkt 5 kpa jako na podstawę wznowienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01, LEX nr 156362). Zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie można wznowić z urzędu we wszystkich ustawowych przypadkach wznowienia, poza przyczyną określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt I SA 2032/98, LEX nr 48569). Z tego punktu widzenia nie było zatem przeszkody wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Według ustalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wznowienie postępowania na wniosek, zgodnie z art. 149 § 2 kpa, wyłącza możliwość orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak podstaw wznowienia, przewidzianych w art. 145 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie, czy istniały przesłanki wznowienia postępowania, może zapaść dopiero we wznowionym postępowaniu. Po jego przeprowadzeniu organ wydaje decyzję na podstawie art. 151 kpa, a jego rozstrzygnięcie będzie uzależnione od wyniku przeprowadzonego postępowania co do przyczyn wznowienia. Odmówi on zatem uchylenia decyzji, gdy stwierdzi brak przyczyn, o których mowa w art. 145 § 1 kpa, lub uchyli decyzję, jeśli przesłanki zaistnieją i wyda nową decyzję, orzekającą co do istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa z powodu braku przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 kpa, stanowi naruszenie prawa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1307/97, LEX nr 45645). Należy wszakże podkreślić, że stanowisko to dotyczy odmowy wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek, skierowany przez podmiot uprawniony do organu administracji publicznej. Przy wznowieniu postępowania administracyjnego na wniosek, istnienie wskazanych podstaw wznowienia jest zatem weryfikowane dopiero we wznowionym postępowaniu. Ustalenie to nie dotyczy natomiast wznowienia postępowania z urzędu przez organ właściwy, określony w art. 150 kpa. Organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie z urzędu, obowiązany jest wskazać przepis kpa, stanowiący podstawę wznowienia. Ponadto organ powinien mieć także wiedzę o tym, że istnieje określona, skonkretyzowana podstawa, w postaci nowego dowodu czy nowej okoliczności faktycznej, wyczerpująca dyspozycję wskazanego przepisu. W postępowaniu wznowionym z urzędu powinna być natomiast oceniona doniosłość tej podstawy. Jeżeli zatem organ wznawiając postępowanie wskazał, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a we wznowionym postępowaniu stwierdzi brak jakiejkolwiek nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, to w sposób rażący narusza prawo proceduralne. Chodzi w szczególności o przepisy art. 145 § 1, art. 147 oraz art. 149 § 2 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa. Ustalenie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w postaci konkretnego nowego dowodu lub konkretnej nowej okoliczności faktycznej powinno być bowiem dokonane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W badanej sprawie nie miało to jednak miejsca. Organ zamiast tego stwierdził ogólnikowo, że wnioskodawca nie wykazał, aby w sprawie zaszły jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu i to organ powinien był wykazać, że konkretna nowa okoliczność faktyczna czy nowy dowód wyszły na jaw i czy to jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby takie nowe okoliczności faktyczne czy nowe dowody, uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, pojawiły się w sprawie. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący był zatrudniony w strukturach Bezpieczeństwa Publicznego i z uwagi na to utracił przyznane mu początkowo z tego tytułu uprawnienia kombatanckie. Nową okolicznością faktyczną, która uzasadniałby przywrócenie skarżącemu uprawnień kombatanckich, może stanowić, stosownie do dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach, skierowanie skarżącego do struktur Bezpieczeństwa Publicznego przez organizacje niepodległościowe lub zwerbowanie go przez te organizacje w celu udzielenia im pomocy, a także dowody na tę okoliczność. Jeśli tak w było w istocie, Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powinien to wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji, kończącej wznowione postępowanie. Organ orzekający postępując w przedstawiony sposób naruszył także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym. Ponadto naruszył art. 7 Konstytucji, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie miało bowiem miejsce niedopuszczalne, naruszające w sposób rażący prawo, dowolne dysponowanie materiałem sprawy, w której zapadł już prawomocny wyrok sądowy. Takie naruszenia prawa, wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie mogą być tolerowane z punktu widzenia praworządności. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.