IV SA/Wr 99/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr[...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust, 3 i 4 , art. 8 ust. 1, art. 39 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U z 2013 r.,poz.182 dalej skrót ustawa), art. 3 ust.1, art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259) - po rozpatrzeniu odwołania R. W. (dalej: skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 60 zł uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powołując się na art. 3 , art. 4 , art. 18 ust.1 pkt.6, art. 106 ustawy oraz art. 3 ust.1, art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2013 roku Nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwocie 60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w ramach przepisów programu rządowego "pomoc państwa w zakresie dożywiania". Pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli spełniają wymogi ustawowe, których dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wg ustawy o pomocy społecznej, czyli 684 zł na osobę w rodzinie lub 813 zł na osobę samotnie gospodarującą. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) w ramach posiadanego budżetu przyjął zasadę przyznawania zasiłków w kwocie 30 zł na osobę w rodzinie. Na podstawie wywiadu środowiskowego organ l instancji ustalił, że skarżący mieszka wspólnie z matką i pozostaje na jej utrzymaniu, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, dochód rodziny 907,01 zł (świadczenie emerytalne matki 887,01 zł, zasiłek okresowy 20 zł) i nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. W związku z brakiem stołówki w pobliżu miejsca zamieszkania przyznano pomoc w formie pieniężnej (a nie w formie posiłku), przyznana pomoc jest adekwatna do potrzeb wnioskodawcy i aktualnych możliwości finansowych MOPS. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając, że nie jest na utrzymaniu matki, prowadzi osobne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku, jest w trakcie poszukiwania pracy, między sierpniem a październikiem utrzymywał się "z chwilówki" z Prowidenta, zakwestionował przyznanie kwoty 20 zł zasiłku okresowego i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w myśl art. 3 i 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" są realizowane działania dotyczące w szczególności: 1) zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: a) dzieciom do 7 roku życia, b) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, c) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa wyżej, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli odpowiednio w przypadku osoby samotnie gospodarującej 150 % kwoty 542 zł /tj. 813 zł/, w przypadku osoby w rodzinie 150 % kwoty 456 zł / tj.684 zł/. Stosownie do art. 7 w/w ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto stosownie do § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 25, poz. 186 ze zm.) pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, o których mowa w § 66 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. nr 52, poz. 467 i nr 212, poz. 1767), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Przy czym w myśl art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W świetle cytowanych przepisów wnioskodawca ubiegający się o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, musi spełniać kryteria dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej ustawowej dysfunkcji (tj. w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego). Dla określenia dochodu strony (a tym samym określenia uprawnień do zasiłku jak i jego wysokości) niezbędne jest określenie wielkości gospodarstwa domowego, a ta kwestia w przedmiotowej sprawie jest sporna. Stosownie do art. 6 ustawy przez rodzinę należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, natomiast osoba samotnie gospodarująca - osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe; (pkt. 10 i 14). Na podstawie materiału dowodowego tj. oświadczenia strony i wywiadu środowiskowego nie można przyjąć, że skarżący i jego matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący podaje zarówno w w/w oświadczeniu jak i w wywiadzie, że zamieszkuje wspólnie z matką, lecz prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Organ I instancji nie prowadzi dodatkowego postępowania w tej kwestii, natomiast na podstawie tych samych akt przyjmuje prowadzenie przez w/w wspólnego gospodarstwa domowego. Stanowisko to nie ma jednak odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a strona przyjęte rozstrzygnięcie kwestionuje. Ponadto w odwołaniu podaje, że między sierpniem a październikiem 2013 r. utrzymywała się z "chwilówek" z Prowidenta. W oparciu o istniejący stan faktyczny Kolegium było w stanie dokonać merytorycznej oceny uprawnień strony do wnioskowanego zasiłku. Zgodnie z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz dokonać oceny tego materiału dowodowego W sytuacji, gdy nasuwają się wątpliwości co do rzeczywistego stanu rzeczy, wątpliwości te musza zostać wyjaśnione w sposób jednoznaczny, zwłaszcza jeśli podnosi je strona postępowania-taki obowiązek wynika dla organu administracji wprost z treści art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane kwestie są kluczowe dla ustalenia czy strona spełnia ustawowe kryteria uprawniające do uzyskania wnioskowanego zasiłku, wszystkie zatem ustalenia będące podstawą wydania decyzji musza być ustaleniami pewnymi. Organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku, strony organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wspólnego, czy odrębnego gospodarowania im w zależności od ustaleń ponownie rozstrzygnie wniosek o przyznanie zasiłku celowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że organ I instancji wpisał dochód matki do jego dochodów, gdy w rzeczywistości, nie posiada on żadnych dochodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). dalej p.p.s.a. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy z innego powodu niż zarzuty podniesione przez skarżącego. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie. Zasady obowiązujące w postępowaniu odwoławczym zostały uregulowane w rozdziale 10 Działu III (art. 127-140). Z art. 140 k.p.a. wynika, iż w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Tym samym decyzja organu odwoławczego winna zatem odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do statuowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania organ winien rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania. Stosowny wyraz rozpoznania sprawy w takim zakresie organ powinien dać odpowiednio do powołanego wyżej przepisu procedury administracyjnej w uzasadnieniu podjętej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma przy tym nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bo pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Osnowa i uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższym wymogom nie odpowiada. Skarżący, co bezsporne, złożył odwołanie decyzji organu I instancji w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 60 zł. Tymczasem z części wstępnej zaskarżonej decyzji wynika, że zaskarżona decyzja zapadła wskutek rozpoznania odwołania od ww. decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] października 2013 roku (nr[...] ) w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 60 zł. Takiej decyzji w aktach administracyjnych sprawy nie ma. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż kontroli i ocenie organu odwoławczego została poddana decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] października 2013 roku (nr [...] ) z [...] października 2013 r. W aktach administracyjnych nadesłanych do WSA znajdują się co prawda dwie decyzje: z dnia [...] października 2013 r. nr [...] przyznająca skarżącemu od 1 października 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 20 zł miesięcznie, oraz decyzja z dnia 23 października 2013 r. nr [...] przyznająca skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłków lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 60 zł miesięcznie. Jednak żadna z nich nie odpowiada w pełni decyzji organu I instancji opisanej w zaskarżonej decyzji i dlatego Sąd nie był w stanie stwierdzić, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdając się w ocenę zarzutów skargi orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.