IV SAB/Wr 1012/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 września 2022 r. I. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 września 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 września 2022 r.; IV. zasądza od Dyrektora Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. (dalej: Strona, Skarżący) za pomocą platformy e-puap w dniu 11 września 2022 r. wystąpił do Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie (dalej: organ) z wnioskiem o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w postaci projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1560D. Skarżący w dniu 12 listopada 2022 r. za pośrednictwem organu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 11 września 2022 r. (pkt 1) oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych (pkt 2). W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 26 września 2022 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji. Podkreślił, że Powiatowy Zarząd Drogowy w Oławie jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania drogami powiatowymi. W ramach tych obowiązków Dyrektor Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie powinien również przechowywać zatwierdzone projekty organizacji ruchu. W związku z tym oczekiwanie, że organ posiada wnioskowaną informację, jest w pełni uzasadnione. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że projekt organizacji ruchu stanowi informacją publiczną, a nawet jest akademickim przykładem takiej informacji, istotnej dla większości obywateli poruszających się po drogach. Również kwestia sposobu udostępnienia informacji należy wyłącznie do wnioskodawcy i w taki sposób organ ma obowiązek przekazać wnioskowane dane. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że w terminie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udzielił Skarżącemu wnioskowanej informacji. Odpowiedzi udzielił w dniu 14 listopada 2022 r. przesyłając część graficzną projektu organizacji ruchu docelowego na drodze 1560D. Nieudzielenie odpowiedzi w wymaganym terminie było spowodowane poważnymi problemami zdrowotnymi pracownika, odpowiedzialnego za kwestie związane między innymi z prowadzeniem spraw z zakresu organizacji ruchu drogowego. W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2022 r. Skarżący informując o otrzymaniu wnioskowanej informacji zmodyfikował pkt 1 petitum skargi w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia wniósł o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi (k: 39 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań w przewidzianym terminie, co istotne działania te muszą dotyczyć informacji publicznej. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił si bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie ma również sporu, że żądany przez Skarżącego projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Niewątpliwe informacje i dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach powiatowych należy kwalifikować jako sprawę publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z tez zapadłych na tym tle orzeczeń wynika, że choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, w Krakowie: z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, z dnia 12 grudnia 2021r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 215/21, orzeczenia dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego złożony w dniu 11 września 2022 r. został przez organ rozpoznany poprzez udostępnienie informacji publicznej w dniu 14 listopada 2022 r. i to już po wniesieniu przez Stronę skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia ww. informacji. Zatem po upływie terminu wynikającego z powołanego przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upływał z dniem 26 września 2022 r. Nie jest sporne, że w tym czasie organ nie poinformował i nie wykazał, że w tym terminie informacja nie może być udostępniona, słowem nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przy czym, mając na uwadze obiektywny stan bezczynności, pozbawione znaczenia dla jej stwierdzenia są argumenty organu odnoszące się do przyczyny nieudostępnienia informacji w terminie prawem przewidzianym. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie przy kwalifikacji naruszenia prawa, co Sąd obligowany jest uczynić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, który w odpowiedzi na skargę wyjaśnił co legło u podstaw naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to fakt udostepnienia żądanej informacji, jak i okres zwłoki w rozpoznawaniu wniosku Strony nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na rozpoznanie wniosku Strony Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.