IV SAB/Wr 102/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie w sprawie załatwienia podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. dotyczącego weryfikacji decyzji Kierownika ZTPS nr 1 MOPS we W. z dnia [...], nr [...] oddala skargę. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 1 w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. (dalej organ I instancji) odmówiono przyznania Z. R. (dalej skarżący, strona) zasiłku celowego na przyznanie i odprowadzenie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składki emerytalno- rentowej, na opłacenie czynszu za lokal mieszkalny, na opłacenie gazu i zaległości, na leczenie dentystyczne i protetyczne. W dniu 20 sierpnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (organ II instancji, organ odwoławczy) wpłynęło podanie skarżącego z dnia 20 sierpnia 2013 r., zatytułowane "skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji ostatecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - ZTPS 1 [,..] z dnia 5 sierpnia 2013 r. o nr. (trzech decyzji w tym wskazanej wyżej dodanie sądu) [...]; o odmowie udzielenia pomocy w sprawie na wniosek z dnia 2 lipca 2013 r. z uwagi na utrudniania z mojej strony". Powyższe pismo zostało skierowane do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie do wniesienia odwołania. Organ II instancji, po zapoznaniu się z treścią podania, działając na podstawie art. 64 § 2, w związku z art. 63 § 2 k.p.a., pismem z dnia 31 października 2013 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania, w szczególności poprzez wskazanie, czy wnosi: - odwołania od trzech decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., czy - wnioski o stwierdzenie ich nieważności. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r., zatytułowanym "Riposta", skarżący wyjaśnił, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. oraz zmiany tych decyzji na podstawie 154 k.p.a. Organ odwoławczy rozpatrując wniosek strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2013 r. wydał w dniu 16 grudnia 2013 r. [...] decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie pismami z dnia 24 grudnia 2013 r. ([...], [...], [...]), stosownie do art 65 § 1, w związku z art. 154 k.p.a., przekazał organowi I instancji podanie strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. w części zawierającej żądanie zmiany - na podstawie art. 154 k.p.a. – m.in.wskazanej na wstępie decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że nie wydał decyzji, których zmian żąda skarżący, a zatem nie jest właściwy do ich weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. powyższe pisma zostały doręczone stronie 13 stycznia 2014 r. Pismem z tego samego dnia skarżący wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., na podstawie art 154 k.p.a. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. ([...] Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie zarzucanej bezczynności Kolegium w rozpatrzeniu podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. w trybie art 154 k.p.a. Sprawa ta była przedmiotem postępowania sądowego (odpowiedzi na skargi, SKO 500/73/14, IV SA/Wr 236/14,). Skarżący złożył tej sprawie również skargę na organ odwoławczy do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (SKO 4410/4/14), w odpowiedzi organ ten wskazując na powyższe okoliczności skargę uznał za bezzasadną. Podaniem z dnia 26 marca 2013 r. skarżący wezwał Kolegium po raz kolejny do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. na podstawie art 154 k.p.a. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r. [...] organ odwoławczy ponownie umorzył postępowanie w sprawie zarzucanej bezczynności w rozpatrzeniu podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. w trybie art 154 k.p.a W skardze z dnia 9 maja 2014 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi II instancji min. przewlekłość w przedmiocie "załatwienia podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. i w kwestii weryfikacji w oparciu o art. 154 kpa decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 w miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...] na wniosek wniesiony w dniu 20 sierpnia 2013 r.". Jednocześnie w związku z tak sformułowanym zakresem skargi strona domagała się "ewentualnie" zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 56 w związku z art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 235 § 1 k.p.a. w związku z wszczętym równocześnie postępowaniem o stwierdzenie nieważności postanowień Kolegium z dnia 6 lutego 2014 r. oraz wezwaniem do ponownego rozpoznania sprawy na doręczone postanowienie z dnia 9 kwietnia 2014 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa . W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że odnosząc się do kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie weryfikacji decyzji organu I instancji w oparciu o art. 154 k.p.a. przez organ II instancji , że działania organu są niekonsekwentne i dowolne. Zdaniem skarżącego organ ten uchyla się od załatwienia sprawy, mimo że "trwa nadal zawisłość w sprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Skarżący podniósł, że w sprawie w dniu 5 sierpnia 2013 r. zapadła decyzja organu I instancji , którą strona w całości zaskarżyła do organu odwoławczego podaniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy wydał w tej sprawie jedynie decyzję częściową z dnia 16 grudnia 2013 r. co do weryfikacji na podstawie art. 156 k.p.a. Zdaniem skarżącego "odmowa wydania kolejnej częściowej decyzji dopełniającej w kwestii weryfikacji decyzji organu I instancji na podstawie art. 154 k.p.a. jest bezzasadna. Twierdzenie organu odwoławczego, że jest niewłaściwy do załatwienia podania w tej części na obecnym etapie rozpoznania sprawy jest, zdaniem skarżącego niezasadne i uniemożliwia weryfikację tej sprawy przez Sąd bowiem organ wydaje postanowienia umarzające postępowanie. Skarżący podniósł dalej, że decyzja organu I instancji nie ma waloru ostateczności, o jakiej mowa w art. 154 k.p.a., a która umożliwiałaby temu organowi zmianę jego stanowiska. W opinii skarżącego na obecnym etapie postępowania organ ten nie jest właściwym do zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. tj "dopóki trwa postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 156 k.p.a." . Zdaniem skarżącego to organ odwoławczy jest organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy na równi z Ministrem ma uprawnienia, które umożliwiają mu zmianę lub uchylenie decyzji, w sprawie w której "trwa zawisłość przed tym organem dopóki nie wydano w sprawie wyroku". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zarzucanej temu organowi przewlekłości w rozpoznaniu podania skarżącego z dnia 20 sierpnia 2013 r. Wskazując na jego bezprzedmiotowość przedstawił wskazany wyżej dotychczasowy przebieg postępowania. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, postanowienie o odmowie zawieszenia stosownie do treści art. 162 i art. 163 p.p.s.a. zostało wpisane do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją stosunkowo nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na przewlekłość postępowania (tak jak w przypadku skarg na bezczynność) stanowi przepis art. 149 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi tego rodzaju, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Z poglądów doktryny i orzecznictwa wynika, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Dokonując zatem oceny prowadzonego w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania administracyjnego, wszczętego podaniem skarżącego z dnia 20 sierpnia 2014r. doprecyzowanym w piśmie strony z dnia 6 listopada 2013 r., któremu to organowi skarżący zarzuca przewlekłość, należało mieć na uwadze tak przywołane wyżej regulacje prawne, jak i poczynione ogólnie rozważania, jednocześnie uwzględniając stan sprawy istniejący w dacie wyrokowania. Ocena ta wywiedziona zaś została w oparciu o akta administracyjne, ilustrujące przebieg zdarzeń i rozstrzygnięć w przedmiotowym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe , stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie analiza toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji , wszczętego opisanym wyżej podaniem skarżącego nie potwierdziła zarzutu skarżącego co do przewlekłości tego postępowania. Niewątpliwe jest bowiem w sprawie, że organ czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z regulacji art. 64 §2 k.p.a. nakładającemu na prawo procesowe funkcję ochronną interesu indywidulanego strony, po skutecznym wezwaniu skarżącego do sprecyzowania (pismo skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r.) owego niejednoznacznego w swej treści pisma z dnia 20 sierpnia 2014 r. inicjującego w istocie szereg postepowań dotyczących weryfikacji w dwóch trybach nadzwyczajnych trzech decyzji wydanych w dniu 5 sierpnia 2013 r. ( w tym opisanej na wstępie ) przez organ pomocowy I instancji przeprowadził bez zbędnej zwłoki postępowanie w zakresie swojej właściwości (art. 157 §1 k.p.a.). W efekcie powyższego organ II instancji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 158 §1 k.p.a. w dniu 16 grudnia 2013 r. wydał decyzję w zakresie zainicjowanego przez stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. Także w pozostałym zakresie czynnościom organu polegającym na przekazaniu sprawy w trybie art. 65 §1 k.p.a. dotyczącej weryfikacji tej samej decyzji w odrębnym trybie określonym w art. 154 k.p.a. nie można zarzucić tak nieefektywności czy pozorności działań nie znajdujących oparcia w obowiązujących przepisach czy też braku uzasadnienia z punktu widzenia celowości prowadzonego postępowania. Powyższe ustalenie pozwalają na stwierdzenie, że żądanie skarżącego zawarte w jego wniosku (podaniu) z dnia 20 sierpnia 2013r. – biorąc pod uwagę także jego szeroki zakres, zostało załatwione sprawnie i z pełnym uwzględnieniem zasady koncentracji określonej w art. 12 k.p.a. przy użyciu najprostszych środków prowadzących do jej realizacji. Podkreślić przy tym należy, że poza opisanym wyżej czynnościami organ odwoławczy nie podejmował żadnych innych czynności, które mogłyby przemawiać za przewlekłością postępowania. Takich okoliczności nie wskazuje także skarżący, a jedynie wyraża swoją dezaprobatę ze sposobu rozpatrzenia tej sprawy przez ten organ. Oceniając z tego punktu widzenia prezentowane przez skarżącego stanowisko wskazać należy, że sposób załatwienia jego sprawy, zawarty w konkretnym rozstrzygnięciu organu strona może kwestionować w drodze wykorzystania stosownych środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania, a następnie w ramach kontroli sądowo-administracyjnej, co z resztą strona konsekwentnie realizuje. Brak jest zatem podstaw do uznania, że Kolegium dopuściło się przewlekłości w sprawie w omawianym wyżej zakresie. Odnosząc się do wniosku strony z dnia 22 kwietnia 2015 r. o uzupełnienie wyroku o postanowienie w przedmiocie odmowy ustanowienia pełnomocnika, kosztów sądowych i odmowy odroczenia rozprawy złożonego w trakcie rozprawy, przed ogłoszeniem wyroku wydanego w tej sprawie, należy wskazać, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie na przede wszystkim z uwagi na jego przedwczesny charakter. Należy bowiem wyjaśnić skarżącemu, że zgodnie z art. 157 § 1 p.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Postanowienie to jest niezaskarżalne w drodze zażalenia. Nadto gdyby nawet powyższy wniosek strony został zgłoszony w ustawowym terminie to z uwagi na jego zakres nie mógłby być uwzględniony. W wyroku tut. Sądu z dnia 22 kwietnia 2015 r. oddalającym skargę złożoną w tej sprawie nie brakowało dodatkowego orzeczenia, które Sąd powinien był zamieścić z urzędu, nie można również Sądowi zarzucić, że nie orzekł o całości skargi. Sąd odrębnym postanowieniem orzekł w przedmiocie złożonego przez stronę wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, natomiast postanowienie o odmowie odroczenia rozprawy stosownie do treści art. 162 i art. 163 p.p.s.a. zostało wpisane do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.